追求“精准”的反贫困新战略时间： 2016-11-09信息来源：唐钧　作者：hjr_admin　责编：

[摘要]在当前中国的反贫困战略中，“精准”成为一个时髦的关键词。但是，怎样理解“精准”，怎样在反贫困的实践中把握和贯彻“精准”，实在有大文章可做。反贫困的精准取向，可以包括战略目标的精准、手段的精准和标准的精准三个方面，只有这样来解读“精准”，才能理解“精准”一词所内含的价值理念，并提出相应的政策建议。
[关键词]反贫困战略；精准；目标精准；手段精准；标准精准
[中图分类号]C913.7    [文献标识码]A    [文章编号]1001－9162（2016）01－0005－09
[DOI]10.16783/j.cnki.nwnus.2016.01.001
[收稿日期]2015－10－05
[基金项目]民政部政策研究中心委托的国家级重大项目“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设研究”（2015CX001）
[作者简介]唐钧（1948—），男，上海人，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长，研究员，从事社会救助制度和社会保障等研究
 
   　 “‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。”在对加大扶贫力度提出具体要求时，习近平谈到了“四个切实”，即切实落实领导责任，切实做到精准扶贫，切实强化社会合力，切实加强基层组织。^[1]其中的“精准扶贫”，可以说是近年来中国城乡反贫困战略的一个创新性的工作思路。
 
    　据媒体报道，“精准扶贫”的工作思路来自基层，是四川省宜宾市翠屏区在扶贫工作中创造了这个新思路、新做法。国家扶贫办总结并推广了来自基层的经验，使之成为指导全国扶贫工作一个重要的价值理念^[2]。当然，要确保贫困人口如期脱贫，达到2020年“全面建成小康社会”的战略目标，光有农村扶贫还是不够的。习近平讲话中所讲的“扶贫”，其实是一个“大扶贫”的概念。他还提出了“四个一批”，即除了要“扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批”，还“通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”^[1]。与此同时，民政部也对社会救助工作提出了“精准”的要求。^[3]
 
    　从更为宏观的层面来考量：要确保贫困人口如期脱贫，必须整合开发性扶贫、劳动就业和社会救助，这样才能形成中国反贫困的大系统。而追求“精准”，则是中国整个反贫困战略的一个关键性的核心概念。如何理解“精准”？笔者以为大致上可以分为三个方面，这就是目标的“精准”、手段的“精准”和标准的“精准”。
 
   　 一、中国反贫困战略的目标“精准”
 
    　如果把整个反贫困战略看作一个大系统，就系统论的理论而言，系统总是围绕着系统目标来运行的。所以，反贫困战略成功与否，首先取决于系统目标是否“精准”。中国反贫困战略的目标究竟是什么呢？要讨论这个问题，我们可能需要追溯到贫困的定义，这就涉及到如何认识和理解“贫困”这个概念。
 
    　（一）认识和理解贫困
 
　　要认识和理解贫困，就必然面对世界上数以百计的贫困定义。在对形形色色的“贫困”定义做过一番研究后，发现其中的差异主要在于观察和考量贫困的角度和层面的不同。
 
　　就观察和考量贫困的角度而言，不同的贫困定义大致上可分为四大类：第一类，关键词是“匮乏”，从单纯的物质匮乏，一直到将社会的、情感的和精神文化的等等各方面的匮乏都包含在内；第二类的关键词是“能力”，其视角是贫困是相关的个人或群体能力的缺乏；第三类的关键词是“地位”，其视角是贫困是相关的个人或群体的阶层地位排序处于社会底层；第四类的关键词是“排斥”或“剥夺”，其视角是贫困是个人或群体遭受社会排斥或社会剥夺。
 
    　就观察和考量贫困的层面而言，大致有三层理解：第一个层面是将贫困视为一种社会事实，理解为一种现实的客观存在；第二个层面是将贫困视为一种公众的社会评价，加入了主观的价值判断的因素；第三个层面是将贫困视为一种社会分配的结果，加入了现行的社会制度的因素^[4]（PP.28－32）。
   
    　从以上分析来看，作为一个现实生活中难以避免的社会事实，贫困并不像通常认为的那么简单。究其本质而言，贫困是一个集经济、社会、政治、文化、环境等各种因素于一身的复杂事物。因此，就反贫困的战略而言，应对这样一个复杂的事物，最忌讳的就是一因一果的线性思维。但是，在实际工作中，这种简而化之的思维定式，却常常被奉为政策制定的路径依赖。
 
    　（二）慎言消灭贫困
 
　　联合国最近发布的《千年发展目标2015年报告》中提到：生活在极端贫困中的人数从1990年以来已经减少了10亿多，但是，目前全球仍有约8亿人生活在极端贫困中。因此，国际社会应该向最弱势人群以及在过去去15年里生活未得到改善的人伸出援手，在已取得成功势头的基础上，努力完成千年发展目标所开启的工作^[5]。如果对联合国的“千年发展目标”有所关注的话，我们可以发现，联合国经常使用的一个核心概念是“减贫”，即减少贫困现象和减轻贫困程度，而非国内常用的“消灭贫困”。
 
　　从当今世界的现实状况看，哪怕是发达国家，实际上都没能消灭贫困。有很多学者就此问题表达了自己的观点：英国的安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）曾经指出： “贫困在富裕国家普遍存在”^[6]（P326）。台湾的孙健忠也持同样的观点：“任何社会中均有贫穷，此为不争的事实。”^[7]（P14）香港的莫泰基则认为：“贫穷是很苦，相信没有人喜欢的；但是人类的历史从未能摆脱贫困”^[8]（P7）。美国的文森特·帕里罗（Vincent Parrillo）、约翰·史汀森（John Stimson）和阿黛思·史汀森（Ardyth Stimson）则从另一个角度提出：“至于穷人，他们所受的苦难和堕落从20世纪末以来没有发生太大的变化，只是非贫困者与他们之间的差距进一步拉大了。”^[9]（P237）
 
　　回顾历史，1948年，英国政府宣布已建成福利国家，当时人们普遍认为，“贫穷——作为人们熟知的18、19世纪式的贫穷，在20世纪下半叶已经消失了”^[10]（P75）。上个世纪60年代，美国的约翰逊总统发起“伟大社会”运动，“无条件地向美国贫困开战”^[11]（P848），要使“所有的人都富足和自由”^[11]（P852）。但是到了80年代以后，尤其是进入新世纪以来，英国和美国的贫困问题却日趋严重。据媒体报道，美国的贫困发生率将近15%（2013年）^[12]，而英国则已高达21%（2012年）。^[13]
 
　　可能有人会以绝对贫困和相对贫困的区别为由，对以上观点提出质疑。但是，国内对这两个概念的理解恐怕是存在误区的。在《社会学》一书中，吉登斯解释道：“理解贫困有两种不同的方法。绝对贫困指的是缺乏保持健康和有效的身体活动所需要的基本资源。相对贫困指的是评价一些群体的生活条件与大多数人享有的生活条件之间的差距。”^[6]（P297）由此可见，这两个概念的区别是理解贫困的视角与方法的不同，譬如用“市场菜篮法”和“恩格尔系数法”来测量贫困一般被认为用的是绝对的方法，而用“收入比例法”则被认为用的是相对的方法。但在国内常常将这两个概念的差异理解为绝对贫困即“最贫困”，而相对贫困则“相对好一些”。
 
    　可以用辩证的思维来理解这个问题：实际上，绝对的方法中含有相对的成分，相对的方法中又含有绝对的成分。举一个例子：用“市场菜篮法”测量贫困，被认为是一种绝对的方法，而这种方法中一个重要的步骤就是要确定哪些消费品是生活必需品。在上个世纪90年代城市低保制度初创时，家里有冰箱、彩电等“非生活必需品”，一般就得不到救助；后来一般家电被接纳为生活必需品了，但家里有空调还是不行；再后来，门槛进一步降低，但又规定家中不能养宠物……随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，社会对“贫困”的内涵和外延认识的包容性也在扩张。在生活必需品的认定上，门槛一直都在降低，这就使绝对的标准有了相对的意义。
 
    　再举一个例子，在上个世纪80年代初，曾将农村贫困标准定为年人均纯收入200元；到90年代，为了实施“八七扶贫攻坚计划”，则将扶贫标准提高到年收入400元。进入新世纪，政府更是频繁地提高贫困标准，从2001年的630元逐渐提高到2011年的2300元。上述贫困标准都是国家统计局用绝对的方法计算出来的，但是，这些“绝对”的标准又会随着社会经济的发展而调整，这就有了相对的意义。同时，每次提高贫困标准，贫困人口的规模都会比调整前扩大数倍。然而，可以想见，每次根据新标准划定的贫困地区和贫困人口，其中相当一部分与以前确定的贫困地区和贫困人口是重合的，而且根据旧标准应该是“已经脱贫”的，这使相对的变化中又有了绝对的意义。
   
    　综上所述，对于“贫困”这样十分复杂的事物，简单化的线性思维一定不可取。更不要轻易地宣称我们已经消灭了贫困，即便消灭的是绝对贫困，亦属非理性。从历史教训看，这样的说法恐怕禁不住历史的考验，终究会落得贻笑大方。
 
    　（三）中国反贫困战略的“精准”目标
 
    　经过以上的讨论，我们现在言归正传，最终要聚焦于中国反贫困战略的目标。更重要的是，这个目标还要追求“精准”。当然，首先要提出的问题是一个国家或一个社会为什么要反贫困？因为这样做有两个主要目的：第一是社会公正，第二是社会稳定。同时，这两个目的的排列顺序很重要，社会公正是一个国家或一个社会的终极目标，而社会稳定则是一个功利性或曰工具性的目标，后者要对前者起到维护和保障的作用。如果把顺序颠倒了，为了稳定而去损害社会公正，其结果必然会适得其反。
 
    　如前所述，在宏观层面上，反贫困战略会受到经济、政治、社会、文化、环境等各种因素的影响。国际上有研究表明：在一个国家或一个社会里，贫困的存在及其严重的程度取决于两个因素：其一，这个社会能够生产多少物质财富？其二，这些财富将被怎样分配？因此，在中观层面上，对反贫困战略具有更直接影响的因素是经济增长、劳动分配和社会保障，经济增长决定这个社会能够生产多少物质财富，这些物质财富将怎样分配则决定于劳动分配和社会保障。
   
　　必须注意的是，反贫困战略中观层面的三个相关因素在操作层面上也有既定的排列次序：首先是经济增长，其次是劳动分配，最后是社会保障。经济增长被放在第一位，是因为经济不景气，物质财富十分匮乏，光想在社会分配上做文章，结果必然是“巧妇难为无米之炊”。只有经济增长了，物质财富丰富了，社会分配才有讨论的余地。劳动分配被放在第二位，是因为如果劳动者失业或了无生计，实际上就意味着失去了参加初次分配的权利。同时，当今世界上常见的“工作贫困”，即虽然有工作、有收入，但仍不足以养家糊口，也应该引起特别关注。总之，我们应该认识到，经济增长势头再好，如果没有与之相适应的社会分配，反贫困的目标也不能实现。另外，我们还应该注意，初次分配贫富差距拉得太大，光靠再分配来弥补是难以奏效的。社会保障被放在末位，是将其看成是一张为弥补初次分配不足的托底性的安全网，其目的是不让每一公民或社会成员跌落贫困陷阱中。
 
　　当然，我们也要特别注意，如果物质财富丰富了，但国家和社会却没有公平分配的愿望，社会公正就会被破坏。这时，哪怕是用尽其他各种手段维持“稳定”，这样造成的“稳定”中一定蕴含着不稳定的因素，而且其影响将在经济、政治、社会、文化、环境等各领域全面渗透，结果是难以预料的。常说的“中等收入陷阱”，其实主要就是因此而造成的。
 
　　对“贫困”有个全面的、深刻的理解，才能理解习近平主席的相关讲话精神，才能理解“一个不能少”的“全面小康”对中国社会经济发展的积极意义。也只有这样，才能确定真正“精准”的反贫困的目标，围绕这个目标，才能制定真正“精准”的反贫困战略。
 
    　二、中国反贫困战略的手段“精准”
 
    　在讨论了中国反贫困战略的目标之后，接下来就要更深入地讨论实现目标的手段。同样，对于反贫困的手段，我们也要讲求“精准”。在以上谈及的与反贫困直接相关的三个因素中，若将经济增长、劳动分配和社会保障再进一步落实到实践中的可操作层面，根据以往的经验，经济增长方面的具体手段是开发性扶贫；劳动分配方面的具体手段是可持续生计；社会保障方面的具体手段则是社会救助。
 
   　从系统论的角度看，如果把上述三个方面看成是反贫困战略的三个子系统，那么，反贫困战略的这种结构分化，目的是为了更好地实现功能耦合。也就是说，每个子系统都有自身的独特功能，而相互之间的功能特性又能相互支持、相互配合，最终能够在相辅相成或相反相成的基础上整合起来，达致整体大于部分之和的系统效应。
 
    　需要强调的是，以上三种手段在反贫困战略中的运用，也是有顺序的，而且手段的排序，与以上讨论的相关因素的排序还不一致。在操作层面上，排在首位的应该是社会救助，位居第二的是开发性扶贫，排在最后的是可持续生计。当然，这样的排序是学理性的，亦即可能是理想化的。
   
    　（一）反贫困战略中的社会救助
 
    　在反贫困战略中，将社会救助子系统放在首位，是因为社会救助制度设计的初衷是针对现实存在的贫困现象的。如前所述，当今世界各国实际上都会有贫困现象存在。所以，在国家实行干预时，可以根据最起码的生活水平制定贫困标准，可以不问情由先把所有收入水平在标准以下并且有需要的贫困家庭和个人都纳入这项制度的庇护之下。然后再根据实际情况，帮助这些贫困家庭和个人通过有效的方式寻找可持续生计，逐渐摆脱贫困的困扰。但要注意，在贫困人群中，可能有一部分人是难以“脱贫”的，那么在生活中就需要长期依靠社会救助制度给予稳定可靠的保护。
 
    　上个世纪90年代，中国社会在建立城市居民最低生活保障制度时就采取了这样的策略。90年代初，处于经济转轨、社会转型的激烈变化中的中国，突然出现了一股“下岗失业”的大潮，几千万国有企业职工顿时成为了下岗失业人员。为此，出于稳定社会、讲求公正的目的，中国政府花了10年的时间，建立起城市低保制度，在“应保尽保”的口号下，将2200多万家庭人均收入低于低保标准的城市贫困人口纳入这项制度的庇护之下。在社会稳定的目的基本达致以后，再通过各种就业和可持续生计的渠道，让这些下岗失业人员自食其力。当然，其中的原因之一，是部分低保对象进入老年阶段后可以领取养老金，因此不再需要救助。从2010年至今，城市低保对象逐渐减少，由2009年最高峰时的2346万人逐渐减少到2014年的1877万人，减少了19%。（见表2）
   
    　（二）反贫困战略中的开发性扶贫
 
    　将开发性扶贫排在第二，是因为框定贫困群体之后，在一些贫困家庭和个人相对集中的地区，可以通过国家和社会的支持，包括政策的支持、资金的援助、能力的培养以及文化的建设，以地区性的经济开发谋求群体性的可持续生计，最终使这个地区的大部分有能力的贫困家庭和个人能够逐渐摆脱贫困的困扰。但是，要强调的是，开发性扶贫并非万能。不是所有的贫困家庭和个人都可以通过这种方式脱贫。有一部分缺乏劳动能力的个人及其家庭和缺乏人类生存的基本条件的地区，实际上是难以通过这种方式脱贫的。这些贫困家庭和个人以及生存条件恶劣的地区，仍然要依靠社会救助来维持最起码的生活水平。总而言之，能够通过开发性扶贫脱贫的贫困人口则给予扶贫，不能通过开发性扶贫脱贫的贫困人口则给予救助。
 
   　中国自上个世纪80年代以来的开发性扶贫的实践为我们提供了这方面的经验。70年代末，以人均年收入200元为标准，中国的农村贫困人口有2.5亿人，通过推行家庭联产承包责任制，到1985年，贫困人口减少到1.25亿人。80年代中，中国政府确定实行开发式扶贫，到80年代末，农村贫困人口减少到了3000万人。1994年，开始实施“八七扶贫攻坚计划”，以人均年收入400元为标准，农村贫困人口增加到8000万人。经过7年的努力，2000年的贫困人口再次下降到3000万人。2000年，贫困标准被调整到856元，贫困人口达9422万人。经过10年的努力，2010年贫困人口又减少到2688万人。2010年，扶贫标准增加到2300元，经过努力，到2014年，贫困人口下降到7017万人（见表1）。
 
　　这些数据告诉我们两条经验：一是中国的农村扶贫的标准是逐步提升的。30多年来，从人均年收入200元到400元再到856元再到2300元，大致分4个阶段，每一阶段都制定一个“跳一跳够得着”的目标，然后通过努力使之变为现实。这样逐步地连续不断地调高标准，逐步地达到国际水平。目前的标准，按人民币兑换美元的汇率6.1428计算，达到了每天1.04美元，按购买力平价美元计算，则为2.06美元。
 
　　二是开发性扶贫和社会救助应该做到功能耦合、相辅相成。实际上，不管怎么加大扶贫力度，可以看到，每个阶段最后总是还有3000万左右的贫困人口不能脱贫。因此，我们应该认识到，开发性扶贫并非万能。在反贫困战略中，必须整合开发性扶贫和社会救助这两种制度：可以通过开发性扶贫脱贫的，给予扶贫；不能通过开发性扶贫脱贫的，则给予救助。
 
　　（三）反贫困战略中的可持续生计
 
　　之所以将可持续生计放在最后，并不是因为其不重要，而是因为这种手段是将开发性扶贫以及其他经济发展的成果落实到家庭和个人的最后手段。开发性扶贫是地区性的经济开发，一般来说，在一方土地中，有能力的人先得益，率先脱贫致富。所以，要将包括经济开发性扶贫在内的经济发展成果落实到贫困家庭和个人，则需要一家一户地帮助他们建立起与经济社会环境相配套的个性化的可持续生计。可持续生计的概念是联合国提出的，与一般理解的就业不同，就业常与工业化发展相关的正规路径联系在一起。可持续生计的范围要宽泛得多，可以包括正规就业，但更多地是偏向于强调非正规的途径，即只要通过劳动或经营能够收获足以养家糊口的相应报酬，而且这种劳动或经营必须是合法的并且是可持续的。其主要的目的是尽可能地开发每一个贫困家庭和个人的潜在能力，让他们通过自己的努力尽可能地摆脱贫困的困扰。
 
　　中国30多年来的反贫困经验证明，帮助有能力的贫困家庭和个人脱贫，光靠正规就业的渠道是远远不够的。农村的开发性扶贫自不待说，因为从就业的角度来说，农村的种养殖业以及其他的副业基本上都是“非正规”的。这样的业态以可持续生计来概括，可能更准确。现在的问题是，对于城市贫困家庭和个人来说，扶贫和可持续生计的概念对他们来说也同样适用。自古以来，城市居民维持生活的基本手段之一就是摆摊设点做小买卖，因为这样的可持续生计成本是最低的。但是，很多地方政府有“城市洁癖”，对这些本来可赖以维生的手段一律封杀，于是城管和小贩之间“猫捉老鼠”式的绵绵无期的战斗就成为一个时代的特征。当然，也有的地方政府比较明智，于是在背街小巷就多出了很多可持续生计。当然，近年来，阿里巴巴和淘宝的网店，也为贫困家庭和个人提供了类似的生计，使小商贩生涯通过“互联网＋”变得“高大上”起来，马云也因此获得了成功。
 
　　上个世纪80年代，美国的迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）教授提出了“资产建设”的概念。他认为：要帮助穷人脱贫，不能像以前那样将福利政策集中在收入和消费，而是要更多地关注储蓄、投资和资产积累，他将这个想法称之为“以资产为基础的福利政策”^[14]（P8）。“资产建设”的思想在世界上得到了广泛的传播，具体的方法是为穷人设立“个人发展账户”，帮助他们建立起自己的资产，再将资产变为资本。
 
　　根据国际经验，我们可以作这样的政策设计：对有劳动能力的低保对象设立“个人发展账户”并鼓励他们积极工作，在双方约定的期限内，譬如3－5年，不管他们收入多少，都不减他们的低保金。只是要求他们每月往个人发展账户中存钱若干，个人发展账户中的积蓄在约定期限内不能随意支配。到约定期满时，账户中就会有一笔比较可观的资金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此时，低保对象从账户中将钱取出，政府再给予同样或加倍的金额补贴，就可以帮助他们做小买卖或开网店，于是就有了可持续生计。政府再采取2－3年中逐渐减少低保金金额的办法，扶上马再送一程，这样可以确保低保对象真正脱贫。
 
　　顺便指出，要在“可持续生计”上下功夫，充分发挥社会组织和社会工作的作用是很重要的。行政手段功利性太强，总希望以最小的机会成本获得最耀眼的政绩，所以花架子多、水分也不少。“可持续扶贫”是慢功细活，须得让社会工作者以个案、小组和社区工作的方法去助人自助。只有在社会心理上使得受助者摆脱既成的心理状态和生活方式，只有耐心地搀扶他们走上脱贫之路，才能收获真正的反贫困成果。
 
　　三、中国反贫困战略的标准“精准”
 
　　在讨论了中国反贫困战略的目标和手段的“精准”之后，现在我们来讨论标准的精准。其实，关于“精准”问题的讨论，很可能其源头就是对贫困标准的精细准确的要求。这也是近30年来，城乡反贫困工作，尤其是社会救助工作中最让人不放心的敏感点甚至软肋。
 
　　（一）贫困标准“精准”的相对性
 
　　贫困标准的讨论来源于社会救助，而社会救助制度设计的初衷，是针对因丧失劳动能力而致贫的社会成员的，譬如陷入贫困的老年人、未成年人和重病重残人士。但是，随着工业化、城镇化的进一步发展，尤其到了当代社会中，一部分有劳动能力但缺乏劳动机会的社会成员，譬如失业者，譬如“工作贫困”人士，他们也会跌入贫困的陷阱。因为这部分社会成员的日常生活也需要得到社会救助制度的庇护，这就使这项制度面对的问题越来越复杂。
 
　　现实生活中的社会救助制度，有三个因先天不足以致难以克服的缺陷：其一，社会救助制度其实不具备使救助对象脱贫的功能，其目标仅仅是保障救助对象最起码的生活水平，这就是通常所说的“救急不救穷”，即所谓“托底性”。其二，社会救助制度的实施需要大量的行政成本，尤其是人工成本，因为这项制度要求对申请者进行家庭经济状况调查，并且在受助者获得救助期间进行定期的追踪调查。但制度成本的问题在中国不太突出，因为我们是靠几百万居委会、村委会的干部，他们以志愿者的角色帮助政府完成了这项庞大的社会工程。但这样的制度安排，又衍生出许多与“非专业性”相关的错保、漏保等问题。其三，社会救助制度在实施期间必定会同时受到来自两个方面的责难：一方面，会有人责难社会救助制度“养懒汉”，具有“消极性”；但另一方面，又会有人诟病社会救助制度“太苛刻”，具有“侮辱性”。这两个方面的质疑，会使负责实施这项制度的相关政府机构和工作人员左右为难。
 
　　另外，从社会政策的实践看，一项政策如果必须定下标准才能付诸实施，其实都有某种程度上的不公平性。譬如说，政府将2011－2015年的贫困标准定为年人均纯收入2300元，那么有人会提出质疑，2310元就不贫困了吗？2400元就不贫困了吗？等等。因此，有一段时间，我们在贫困标准之上，又定出一个低收入群体的标准，一般高出贫困标准1/3（31－38%），但同样的问题依然存在。譬如2010年的低收入标准是年收入786－1067元，但还是有人会提出质疑，难道1070元就不低收入了吗？1100元就不低收入了吗？社会救助也存在同样的问题。
 
　　最近有学者提出：政府可以委托智库和智囊用科学的方法来解决标准的“精准”问题。他们认为：政府可以委任一个专家小组，用定量研究的方法做出一个计算贫困标准的数学模型，然后每年将相应的数据填入，进行计算，算出来是多少就是多少。这个建议看起来很有创新意义，计算出来的贫困标准一定“精准”。但是应该指出的是，这个主意其实还有很多不足之处：其一，计算贫困线的方法有很多，譬如常见的有“市场菜篮法”、“恩格尔系数法”、“收入比例法”、“生活形态法”、“马丁法”，等等。用这些不同的方法计算出来的贫困线都是不一样的。现在民政部门计算低保标准，多用“市场菜篮法”；扶贫办采用的扶贫标准则是国家统计局用“马丁法”计算出来的。所以，其实很难确认用哪种方法计算出来的贫困标准是最合适、最“精准”的。其二，作为政府工作中操作层面上的贫困标准，不是一个学术研究的成果，而是一个政治决定。专家通过定量研究和分析，最终计算出来的贫困标准，对政府而言，只是一个政策建议和咨询意见。在科学的计算之外，政府决策还需要考虑很多“非科学”的因素。贫困标准，作为政府的政治决定，是一个各方面协商一致或者更直白地说是妥协的结果。当代社会分工精细，每一种社会角色都被赋予相应的社会职责。专家学者应该恪守“参谋”的本分，没有必要越俎代庖，“篡夺”政府的决策之权。
 
　　综上所述，贫困标准并非天然产生，而是人为“划”出来的“道”，所以其“精准”实际上也是相对的。要对贫困标准作出决策，如前文所做的理论分析，至少要综合考虑贫困标准作为社会事实、作为社会评价、作为政策后果等不同层面的影响因素。何况，国家的反贫困战略动用的主要是财政资金，亦即纳税人的钱，这就牵涉到很多和利益有关的社会阶层和社会群体，审慎行事十分必要。因此，从某种意义上说，贫困标准实际上具有一定的模糊性，过分刻意地追求精细准确，反倒有可能适得其反。
 
　　（二）关于确定贫困标准的政策建议
 
　　前文中提及，必须确定标准才能实施的政策都有某种程度上的不公平性。然而，反过来从操作的层面看，当这些政策必须划出道来才能实施时，不公平性可能要被放在其次。但是，作为政策的设计者和决策者，一是要对这种不公平性心知肚明；二是要尽可能地将这种不公平性降低到临界点。
 
　　在中国，现行的贫困标准实际上有两条：一条是民政部门所采用的社会救助标准，亦即通常所说的城乡低保标准。按现行政策，城乡低保标准是由地方政府根据当地生活必需品消费的最起码的支出水平确定的。另一条是扶贫部门所采用的扶贫标准。按现行政策，扶贫标准由国家统计局根据城乡居民住户调查数据算出，然后将全国人均年收入低于此标准的县划为贫困县。如果这些贫困县连成一片，则称为贫困地区。贫困县或贫困地区中所有的农村居民都被算作贫困人口。
 
　　按这样的方法计算贫困标准和贫困人口，用于目标是经济开发的区域性扶贫，是可行且可操作的。但若把目标定为“一个不能少”的“全面小康”，恐怕就过于粗略了。因为这些贫困县或贫困地区是否脱贫是按人均收入来进行评估的，但人均收入即使是绝对正态分布，也有50%的居民家庭的收入在贫困标准之下。何况按以往的经验，在贫困标准之下的一般会在60－70%。何况，在贫困县和贫困地区之外，哪怕是在城镇，是在富裕地区，也都还有贫困家庭和个人。因此，若要求反贫困的成果没有水份，为城镇和农村居民家庭分别设立按家庭人均收入为基础的贫困标准，然后以“可持续生计”或“社会救助”的手段去帮助和扶持他们，这恐怕才是标准“精准”的题中应有之义。
 
　　如前所述，民政部门所用的社会救助标准是符合“按家庭人均收入为基础”的要求的。但是，按照现行政策，社会救助标准又是由地方政府制定的。这样的规定是有其历史原因的，在20世纪90年代，是地方政府最早开始创立城市低保制度，再自下而上地遍及全国。因为低保是地方政府的行政行为，资金自然也由地方政府筹措。当时低保标准的制定，大致有三种方式：其一，经过调查研究用科学方法计算出来最后由政府拍板决策的；其二，向与自己社会经济状况相似的城市“学习”的；其三，完全根据当地的财政状况和支付能力确定的。这样的历史背景造成了地方上制定低保标准的路径依赖，并一直沿用至今。
 
　　如今的城乡低保制度，实际上70%左右的经费开支来自中央财政。譬如城镇低保，2013年和2014年，中央财政的“补助资金”占比均为72%（见表3）。农村低保的情况其实也一样。既然中央财政“拿大头”，那么就应该对贫困标准有发言权，至少应该出台一个更为“精准”的指导性的意见，以改变地方政府各自为政的局面。
   
    　从方法上看，这样做并不十分困难。在计划经济时代，国家对工资标准曾有八类地区的划分。按照这样的思路，首先，我们可以在城市以区级行政单位为基准，在农村以县级行政单位为基准，用“人均GDP”、“人均财政收入”、“人均财政支出”、“恩格尔系数”、“人均可支配收入（人均纯收入）”等统计指标形成一个综合指数。再用“聚类”的方法，根据上述综合指数将全国城市的区级行政单位和农村的县级行政单位分成若干等级。然后，再在每个等级中作抽样，确定若干做统计调查的样本区县。再根据城乡居民入户调查的统计数据，用“马丁法”、“市场菜篮法”或“收入比例法”计算出低保标准，提供给政府作决策参考。最后，由中央政府做出决策，至少可以作为指导性意见予以公布。
 
   　要特别指出的是，中国的现行低保标准与人均收入的距离太大。很多国际上的反贫困专家主张贫困标准应该是社会人均收入或社会中位收入的50%。在欧盟地区，也确实以社会中位收入的50－60%作为各成员国的贫困标准。但以目前可以得到的资料作比较，我国的现行标准只在社会平均收入的15－26%之间。全国平均是16%，在20%及以上的只有8个省份，大部分都在的15－17%的区间。如果以“全面小康”为目标，能否先将家庭和个人的贫困标准提升为当地社会人均收入的30%？（见表4）
   
　　当然，在实施中可以考虑先让老年人、未成年人和重病重残人士达到这个标准，而有劳动能力者则在这个标准的基础上相应减少10－20%。应该承认，这个标准谈不上“精准”，但可能更合乎反贫困战略的目标——社会公正和社会稳定。
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