从区域协调发展视角看雄安新区的设立时间： 2017-11-24信息来源：《区域经济评论》2017年第5期　作者：程必定　责编：qgy_admin

编者按：中国幅员辽阔，地区条件差异显著，区域经济发展水平呈现出“东高西低、南强北弱”的失衡现象，区域发展不平衡一直是中国面临的重大问题。因此，国家始终把促进区域协调发展放在突出重要位置。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，它的设立是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区与深圳、浦东新区呈梯度而上，分别占据全国南、中、北三个维度，这将合力推动中国实现全局均衡发展，改变中国区域经济发展的失衡状况，对构建中国区域经济发展大格局具有重大现实意义和深远历史意义。鉴于此，本刊特组织相关专家，从区域经济的视角深入探讨雄安新区如何在调整优化区域经济空间结构，培育创新驱动发展新引擎，促进大城市群核心区与周边地区协同发展等中国区域经济协调发展、区域发展大格局构建目标中发挥更大的作用。
关键词：雄安新区；区域协调发展；区域发展格局
中图分类号：F061.5 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）05-0026-13
收稿日期：2017-06-30


    雄安新区作为北京非首都功能疏解的集中承接地，是党中央继设立深圳新区、浦东新区之后的又一重大决策，是千年大计、国家大事，在国内外引起很大反响。从区域协调发展视角看，雄安新区的设立具有重大的战略意义与广阔的发展前景。
    一、中国区域发展不协调的“亚健康”状况
    区域作为经济社会综合体，其发展状况如同人体的健康程度一样，可分为健康、亚健康、病态三种状况，评价这三种状况的基本标准，是区域发展的协调程度。区域协调发展是健康状况，区域不协调发展，轻则是亚健康，重则是病态。就中国而言，改革开放以来，各省区经济发展很快，对中国经济发展的贡献很大，这是无可争议的。但是，从区域协调发展的视角看，却很难说是健康发展的，按照上述三种状况划分，总体上只能说是处于“亚健康”状况，主要表现在：一是区域经济发展协调程度低。由于中国的区域经济体分别是以省、市、县三级行政区为基本单元，省、市、县地方党委、政府是各类区域经济综合体的发展主体，区域经济具有“行政区经济”的突出特征。这种特征虽然能调动地方发展经济的积极性，但却出现了行政化的“板块经济”。同级“板块”之间区域经济发展的协调程度低，容易出现产业发展的同构化、市场竞争的行政化、资源配置的碎片化等问题。二是区域发展差距难以抑制。由于各省、市、县行政区的自然资源禀赋、产业成长基础、科教文化条件、综合交通区位等的差异很大，区域经济发展水平和居民收入水平也就有很大差距。在“行政区经济”格局下，区域经济发展不仅维持着固有的差距，在很多情况下还会扩大这种差距，区域发展差距难以抑制。如在省﹙市﹚区层面，2016年人均GDP水平最高的天津市﹙115613元﹚是最低的甘肃省﹙27508元﹚的4.2倍；在县﹙市﹚级层面则差距更大，如安徽省2016年人均GDP水平最高的宁国市﹙66078元﹚是最低的临泉县﹙7544元﹚的8.8倍。这种情况表明，改革开放以来，尽管全国人民走上富裕的道路，但由于区域发展差距难以抑制，共同富裕程度却较低。三是城乡发展不协调，“城市病”与“乡村病”日趋严重。城市与乡村是人类生存的两大聚集地，而中国的这两大聚集地因为长期形成的“二元结构”而发展不协调，在工业化、城镇化的快速发展中又都生了“病”，即“城市病”和“乡村病”。因为改革开放以来，农村剩余劳动力和人口大批进入城市，他们推进了工业化、城镇化的发展，本身也获得了比农村更高的收入，过上了比农村更好的生活。但与此同时，城市与农村又出现了新的问题。在城市，主要是城市规模膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”逐趋加深，而大量进城农民工并没有转变为市民；在农村，大量劳动力流向城市，农业、农村、农民的老“三农”问题尚未解决，又出现了老人农业、空心村、失地农民的新“三农”问题，这可称之为中国式的“乡村病”。“城市病”与“乡村病”日趋严重，又加重了城乡发展的不协调。四是区域的社会事业发展普遍滞后，生态环境问题愈加严重。由于中国经济落后，改革开放以后各省、市、县都以经济建设为中心，突出经济发展，这是无可非议的，但却忽视了社会事业建设和生态环境保护。长期以来，各级地方党委、政府从观念到做法、从体制到政策，所有考量几乎都是“经济优先”，其次才考虑到社会事业建设和生态环境保护问题，年复一年，也就导致了不少区域社会事业发展普遍滞后，生态环境问题愈加严重。比如各地政府对小康实现程度的考核，就是以经济指标为主，社会发展和资源、生态、环境等方面的指标都放在很次要的地位；又如一些研究机构和社会团体对“百强县”等的测评，也是以经济指标为主，社会发展和资源、生态、环境等方面的指标则考虑不够。这些都加重了“经济优先”导向，即使社会事业建设滞后，生态环境保护出现问题，也往往给予容忍。五是区域经济发展虽然很快，但层次水平低、结构性问题突出。改革开放以来，各级地方党委、政府虽然都强调把地方经济做大、做强，但在认识和实际操作上，往往是重视“大”而忽视“强”，或者是以“大”代“强”，认 为“大”则“强”，“小”则“弱”，即使流行多年的“百强县”测评，也是以经济总量的大小排序的，一些经济总量虽小但实力很强的县﹙市﹚永远挤不进“百强县”榜单。这些都会强化对区域经济以“大”代“强”的引导，长此以往，绝大多数省、市、县经济发展速度很快，总量大幅度增长了，但技术水平没有跟上去，产业层次比较低，结构性问题都很突出。一个全国性的现象是，“中国制造”风靡世界，但“中国创造”却居世界后位，这与区域经济层次水平低是有直接关系的。
    上述问题表明，从区域协调发展的视角看，中国区域发展在总体上不是很健康的，区域繁荣与问题并存，只能说是“亚健康”，有些地方甚至处于“病态”状况，出现了一些问题区域，若不加以治理，区域综合体的健康状况会恶化，将有更多的区域进入“病态”状况，治理难度会更大，后果极其严重。在这种形势下，党中央决定设立雄安新区，对于治理区域发展不协调的“亚健康”问题具有重要的战略意义。
    二、雄安新区的设立是对中国区域“亚健康”状况的结构性治理
    从区域协调发展的视角看，治理中国区域发展不协调的这种“亚健康”问题，既不能仅靠某个方面的单一治理，也不能仅靠各个区域的就地治理，而要从跨行政区的更大范围乃至全国范围，综合运用多种方式进行结构性治理。党中央、国务院提出建设“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带三大支撑带，在此基础上进一步完善东、中、西、东北“四大板块”的区域总体发展战略，开启了中国区域发展空间结构的战略性调整，可从全国范围对区域发展不协调的“亚健康”问题进行结构性治理。雄安新区就是全国这种“大棋局”下应运而生的一个战略“落子”，对全国各地结构性治理区域“亚健康”问题、推进区域协调发展，会起到引导、带动、示范作用。
    首先，雄安新区的设立，可以引导各类区域的协调发展，从根本上治理区域不协调发展的“亚健康”问题。雄安新区是继深圳特区、浦东新区后的又一次重大战略突破，但战略着眼点有所不同。深圳特区设立于改革开放初期，针对中国经济落后、体制机制的僵化问题，以“让一部分地区、一部分人先富起来”为切入点，率先开放沿海地区，以开放带动改革，促进经济发展，进而辐射全国，是由邓小平决策设立的。显然，深圳特区设立的战略着眼点是开放，所以选择在与香港紧邻的深圳，这个战略意图很快得到了实现。浦东新区设立于1992年，针对中国对外开放在面上虽呈扩大之势，但深度还很不够的问题，需要进一步从市场经济体制机制上融入世界经济体系，在新的平台上扩大开放，带动全国的改革深化和经济发展，也是由邓小平决策设立的。显然，浦东新区设立的战略着眼点仍是开放，但已是更高平台上的开放，所以选择在经济最发达、辐射力最强的长三角核心城市上海，这个战略意图也很快得到了实现。2001年中国成功地加入了世界贸易组织﹙WTO﹚，越来越多的国家承认中国的市场经济国家地位，中国已成为世界第二大经济体、第一大贸易国。从对外开放的体制机制看，中国已走在世界前列，为在更高水平上融入世界市场体系，今后虽然仍要继续深化改革，但主要是争取在世界市场体系中制定规则的话语权。深圳特区、浦东新区的设立加快了中国经济发展，使得中国很快成为对国际贸易和世界市场有重大影响力的经济大国，但国内各类区域经济综合体在总体上却处于“亚健康”状况，区域发展不协调问题愈加严重，迫切需要从战略上治理。在这种背景下，有必要借鉴深圳特区、浦东新区的设立经验，在适当之处设立另外一种类型的新区，以“先富带后富、全国各地区人民共同富裕”为切入点，在新的形势下改革探索，为治理各类区域综合体的“亚健康”问题、实现区域协调发展提供新的经验。于是，由习近平决策设立雄安新区。显然，与深圳特区、浦东新区的设立不同，设立雄安新区的战略着眼点是促进区域协调发展。这样，新区就不是建在沿海沿边沿江地区，而是选择在区域发展不协调最严重的京津冀腹地——河北省雄县、容城、安县，这里虽是京津冀地区地理上的腹地，又是经济上的“洼地”，会促进京津冀腹地的崛起，加快京津冀地区的协调发展。所以，从促进区域协调发展的视角看，雄安新区的设立对治理区域不协调发展的“亚健康”问题、促进区域协调发展，具有全国性的引导作用。
    其次，雄安新区的建设，会加快治理京津冀地区的“亚健康”问题，带动京津冀地区的协同发展，即协调发展。从京津冀地区的情况看，首都北京是“二市一省”实现协同发展的“首要”或关键，正因如此，设立雄安新区的直接意图是有序疏解北京的非首都功能。位于京津冀腹地的雄安北距北京仅100公里，东北距天津也是100多公里，又拥有白洋淀，区位优势明显，交通便捷畅达，生态环境优良，发展空间充裕，现有开发程度低，资源承载力强，确定为北京疏解非首都功能的“落点”最为适合，也成为京津冀地区跨省﹙市﹚、跨地﹙市﹚、跨县域三级行政区空间结构调整的抓手。雄安新区的建设进展必然与北京非首都功能的疏解程度相呼应，加上在通州建设北京副行政中心，这样对北京而言能较快而又彻底地解决“城市病”，对京津冀腹地而言会加快城镇化进程，进而带动当地新农村建设，逐渐治理这里的“乡村病”，这就从治理“城市病”与“乡村病”问题入手，加快解决京津冀腹地城乡发展不协调问题，进而会逐渐化解其他方面不协调的“亚健康”问题。因为“城市病”“乡村病”及城乡发展的不协调，是造成京津冀地区“亚健康”问题的根本原因和主要矛盾，这个问题解决好了，其他不协调的“亚健康”问题也就可以迎刃而解了。比如，因为雄安新区是打破雄县、容城、安县三县的行政区板块而建设的新城，这个新城会成长为京津冀腹地新兴的区域性中心城市，对周边地区的辐射力会逐渐提高，推进区域一体化发展，这就会较快解决区域发展协调程度低的“亚健康”问题。又比如，因为雄县、容城、安县三县经济发展相对滞后，是京津冀地区的经济“洼地”，雄安新区的建设会彻底改变这里的落后面貌，今日的经济“洼地”将会成为京津冀地区协同发展的一个新的支撑点，当地的经济发展水平和居民的收入及生活水平会超常规提升，这能较快缩小与京津两市的差距，解决区域发展差距难以抑制的“亚健康”问题。再比如，因为雄安新区要建设成为全国一流的新城区，会加快社会事业发展，重视生态环境保护，优化产业结构，提升技术水平，这样在社会事业、产业结构、生态环境等方面存在的“亚健康”问题也都能逐渐得到化解。由此可见，雄安新区的设立是党中央为调整京津冀地区的空间结构而高瞻远瞩地下的一盘具有战略意义的“先手棋”，可在广度和深度上治理京津冀地区发展不协调的“亚健康”问题，带动京津冀地区的协调发展。
    最后，雄安新区的建设，对促进中国新城新区建设可起到全新的示范作用。中国区域发展已进入以城市群为主导的新阶段，在高速化的交通网和泛在性的互联网快速发展的新形势下，城市群正在打破“单极化”的空间结构，逐渐向多中心、网络化的空间结构转型。多中心、网络化的空间结构是区域协调发展的空间结构，这种空间结构会保障城市群长期处于健康发展状态。为达到这种健康状态，城市群核心城市的功能会逐渐疏解，其他城市的能级会逐渐提升，一些区位优、基础好、实力强的城市，会上升为城市群的次级中心城市，与核心城市优势互补、分工合作，形成多中心、网络化的空间结构，为城市群的协调发展提供空间支撑。近几年，中国各类城市能级提升的重要途径是建设新城新区，有国家级的新城新区，也有省市级的新城新区，随着雄安新区的设立，全国共有国家级新区19个，很多地级市乃至县城都在建设新城，此外，全国还有各类产业园区3170个，其中国家级582个，省级2320个，这些产业园区大都成为产城融合的新城新区。这些新城新区推进了亚区域空间结构的调整，在建设中取得了很大成就，但仍存在不少问题，需要进一步探索与完善新城新区的建设路子。在这种情况下，党中央对雄安新区明确定位为全国一流的绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，根据这四大定位，雄安新区是一种全新的新城新区建设模式，会培育出强大的内生创新发展新机制，为全国其他新城新区建设提供示范。按照这种示范建设新城新区，不仅可以塑造多中心、网络化的空间结构，有效治理中国区域发展不协调的“亚健康”问题，还可以加快亚区域空间结构的调整，在更深层次上促进中国区域的协调发展。
 
作者简介：程必定，男，中国区域经济学会顾问，安徽省时代战略研究院院长（合肥     230071）。

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