作为国家级新区的雄安新区在中国区域协调发展中的作用时间： 2017-11-24信息来源：《区域经济评论》 , 2017 (5) :29-31　作者：郝寿义　责编：qgy_admin

编者按：中国幅员辽阔，地区条件差异显著，区域经济发展水平呈现出“东高西低、南强北弱”的失衡现象，区域发展不平衡一直是中国面临的重大问题。因此，国家始终把促进区域协调发展放在突出重要位置。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，它的设立是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区与深圳、浦东新区呈梯度而上，分别占据全国南、中、北三个维度，这将合力推动中国实现全局均衡发展，改变中国区域经济发展的失衡状况，对构建中国区域经济发展大格局具有重大现实意义和深远历史意义。鉴于此，本刊特组织相关专家，从区域经济的视角深入探讨雄安新区如何在调整优化区域经济空间结构，培育创新驱动发展新引擎，促进大城市群核心区与周边地区协同发展等中国区域经济协调发展、区域发展大格局构建目标中发挥更大的作用。
关键词：雄安新区；区域协调发展；区域发展格局
中图分类号：F061.5 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）05-0026-13
收稿日期：2017-06-30


    2017年4月1日雄安新区的设立，标志着中国国家级新区的发展进入了一个新的阶段。目前中国一共设立了19个国家级新区，这些国家级新区所处区域的发展阶段各异，承担的战略任务也各不相同，基本上已经涵盖了中国的主要经济带。随着国家级新区数量的不断增多，一个需要关注的重要问题是，国家级新区与周边区域的关系如何，也就是说，国家级新区究竟是“政策洼地”还是“改革高地”。如果是“政策洼地”，那么国家级新区必然会导致与周边区域的过度竞争；如果是“改革高地”，国家级新区会对周边区域的发展产生辐射、带动作用。简而言之，我们需要回答国家级新区在区域协调发展中究竟起了什么作用。这意味着我们应该立足于中国改革和发展的大局，从全局层面探讨国家级新区对中国整体区域协调发展的影响。
    一、国家级新区在推动区域协调发展中的作用
    首先是区域协调发展的内涵，范恒山（2014）对此进行了概括，指出区域协调发展是指地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内，现阶段促进区域协调发展的一项首要任务，就是要遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，并努力使之保持在一个适度的范围内；各地区间的人民都能享受均等化的义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、扶贫济困、公共安全、公共文化等基本公共服务，不应因地区的不同、人群的不同而有明显的差异；各地区比较优势能够得到合理有效的发挥，有效消除区域间的利益冲突，促进区域间的优势互补、互惠互利；各地区人与自然的关系处于协调和谐状态，只有让人与自然关系处于和谐状态，才能真正做到区域全面、协调、可持续发展。
    中国早在“九五”期间就开始注重区域协调发展的问题，“十五”以来，陆续实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略。“十一五”和“十二五”期间空间因素被纳入了国家规划中，提出了实施区域总体发展战略，制定并推进主体功能区规划，在此期间一大批地方区域发展规划上升为国家战略，并在此基础上设立了一批国家级新区，以带动这些地区的经济发展，推动区域的协调发展。
    首先，国家级新区的扩散效应有助于解决区域分化问题。国家级新区可以引领周边区域的转型。由于国家级新区的经济集聚规模都比较大，因此可以发挥更大的本地市场效应，市场规模的扩大可以带动自身与周边区域分工水平的提高，此时会出现经济的再集聚过程，在原有发展基础上实现产业结构的升级、发展方式的转型。因此，通过引领转型，可以缩小不同区域由于发展阶段不同导致的差距。国家级新区往往包括了所在区域的相对发达城市，因此其本身是多个增长极形成的有机整体，从而对周边区域存在更强的溢出效应，这也有利于缩小区域间的分化。从国家级新区的空间布局来看，国家级新区都位于中国重要的城市群与经济带上，目前京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝、中原、哈长等城市群，东北、泛渤海、泛长三角、泛珠三角、海峡、中部、西南、西北等重点经济区都设立了国家级新区，因此国家级新区有助于打通中国整体区域经济发展的重要节点，推动整体区域的协调发展。
    其次，国家级新区可以发挥更强的政策协同效应来推进区域市场一体化与区域协调发展。国家级新区的体量更大，其空间范围基本上打破了原有行政区划的限制，有的已经跨市，这意味着国家级新区有更强的能力来协调更大空间范围内的资源配置，从而加强区域间的合作，在更大的空间范围内解决区域发展过程中出现的问题，形成区域协调发展的合力和新动力；同时，由于国家级新区的行政级别都比较高，因此可以协调区域内不同的发展政策，避免不同政策间的冲突，特别是党的十八大以来的三个国家重大区域发展战略的落实都需要国家级新区的支撑。从国家级新区的发展目标来看，其涉及经济、政治、文化、社会与生态等多方面功能，综合性更强。由于当前中国区域协调发展本身便存在较大的复杂性，国家级新区本身功能的综合性有助于推动相关问题的解决。
    最后，国家级新区可以发挥制度创新的叠加效应，为解决区域协调发展提供新的政策工具。国家级新区在制度创新方面具有以下优势：国家级新区具有制度创新的体制优势。国家设立新区的一个重要目的是，发挥其制度创新的作用，形成可复制、可借鉴的改革经验，因此国家级新区都具有不同形式的“先行先试”权，这是国家级新区进行制度创新的重要体制优势。国家级新区具有制度创新的法律保障。一方面，一些地区以颁布新区条例的方式为新区功能的发挥提供法律保障；另一方面，一些地方人大也通过授权的方式来赋予新区新的权限。国家级新区内部集聚了大量的制度创新资源，国家级新区往往包含开发区、高新区以及各类海关特殊监管区（保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区、自贸区等）等特殊经济区，每一类特殊经济区都具有自身相应的政策优势，因此国家级新区可以通过整合不同的制度创新资源来发挥叠加优势，从而为区域协调发展问题的解决提供更多的改革工具。
    二、国家级新区在推动区域协调发展中存在的问题
    在理论上，设立国家级新区对带动这些地区的发展并以点带面推进区域的协调发展具有重要的作用。在实践中，各国家级新区的发展在拉动当地经济快速发展上确实发挥了重要作用，然而在发挥辐射效应带动周边地区的发展，进而推进区域协调发展上并没有发挥其应有的作用。现实中国家级新区推动区域协调发展动力不足的原因在于：第一，传统投资拉动的开发模式导致国家级新区与周边区域存在利益冲突。长期以来，国家级新区的开发模式仍然主要以工业、房地产开发起步，利用大规模的投资在短期内拉动经济，完善基础设施，从而促进人口集聚，在此基础上再发展与之配套的服务业等相关产业。这种开发模式的特点是见效快，可以在短期内提高新区的集聚水平；但其缺陷也是明显的，那就是这种模式对周边区域的资源主要起到了虹吸作用，往往是通过挤占周边区域的发展资源来实现新区自身快速发展的。因此，这种发展模式必然不利于区域的协调发展。第二，现实中国家级新区对周边区域的扩散效应不足。现实中国家级新区对邻近区域扩散效应的发挥受到诸多因素的限制。区域经济学的理论表明，只有在达到一定的集聚水平后扩散效应才能发挥主导作用。对中国绝大多数国家级新区而言，目前仍然是以集聚效应为主，也就是说，在当前的发展阶段下扩散效应的作用尚不明显。当前国家级新区制度创新的动力、成果推广机制有待完善。尽管国家层面赋予了国家级新区较大的制度创新自主权，但如何调动其进行制度创新的积极性仍然是一个重要的问题；同时，国家级新区实践中得到的一些可复制、可借鉴的制度创新成果，其他区域如何学 习、怎样来推广等关键性问题仍然缺乏明确的制度保障。
    三、实现国家级新区发展模式转型的方向
    因此，要使国家级新区在区域协调发展中发挥推动作用，关键是要实现国家级新区发展模式的转型。特别是2017年雄安新区的设立，代表了中国国家级新区发展的新方向：从与周边区域的关系来看，在雄安新区之前设立的国家级新区与周边区域的关系主要以竞争为主，即在设立初期主要是为了考虑自身区域内部的发展问题；而雄安新区在设立初期就考虑到了与周边区域的协调问题，其与周边区域的关系既有竞争也有合作。因此，雄安新区的设立与未来发展对我们探索国家级新区如何在区域协调发展中发挥积极作用提供了有益的借鉴。具体而言，未来国家级新区的转型应该着重以下三点。
    第一，在产业发展方面，传统以大工业、房地产为主导的产业发展模型主要依赖投资拉动，而且非常容易导致不同区域间的同质化竞争，不利于区域间的协调发展。因此，未来国家级新区应该向科技、金融、研发等高端价值链方向发展，与周边区域实现价值链上的差异化竞争；同时，结合互联网等现代信息技术的发展，发展共享经济，与周边区域共享发展成果，推动协调发展。第二，在制度创新方面，目前国家级新区的制度创新作用没有得到完全发挥，因此未来国家应该进一步加强对国家级新区的制度供给，赋予其更多的自主权，完善制度创新的激励与成果推广机制，使其真正成为制度创新的先导区；同时，国家级新区自身也应贯彻好、利用好现有的制度创新优势，为解决区域的协调发展问题探索改革方案。第三，在国家级新区的空间选址方面，以往仅着眼于单个区域收益最大化，忽视新区与周边区域关系的选址方式已不再适用。因此，一方面，未来在决定是否设立国家级新区时，应该评估国家级新区的设立是否有利于整体区域的协调发展，那种通过设立国家级新区来制造“政策洼地”，并利用相应的优惠政策来挤占周边区域发展资源的模式是不可持续的，也是不可取的；另一方面，当决定设立国家级新区时，新区的具体空间选址要注意到与周边区域的关系，要从整体区域收益最大化的角度来选址，并通过相应的转移支付手段补偿受损区域，形成区域间既竞争又合作的良性协调格局。
 
作者简介：郝寿义，男，南开大学经济社会发展研究院中国区域政策研究中心教授（天津 300071）。

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