生态文明建设与国土资源漫谈时间： 2016-04-18信息来源：郧文聚　作者：hjr_admin　责编：

        DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.02.006
 
        生态文明建设与国土资源管理逻辑一致
 
        生态文明的逻辑起点，不是以人为本，不是天人合一，也不是人地关系，而是人与自然和谐。但在生态文明的顶层设计上，《生态文明体制改革总体方案》已经做出了描绘，可集中归纳为“六大理念”与“八大体系和制度”。“六大理念”为：尊重自然、顺应自然、保护自然，发展与保护相统一，绿水青山就是金山银山，自然价值和自然资本，空间均衡，山水林田湖是一个生命共同体。“八大体系和制度”为：自然资源资产产权制度，国土空间开发保护制度，统一分级空间规划体系，资源总量管理和全面节约制度，资源有偿使用和生态补偿制度，监管统一的环境治理体系，环境治理和生态保护的市场体系，生态文明绩效评价考核和责任追究制度。从这个意义上生态文明已经贯穿于土地资源管理的全过程。
 
        实现生态文明的关键路径离不开国土资源管理
 
        按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的要求，实现生态文明的关键路径有4个关键环节：空间规划、用途管制、离任审计、差异考核。
 
        空间规划，主要有两个层次：一是基础层次，即主体功能区规划。以县为单元，分四种类型：优化开发，重点开发，限制开发，禁止开发。一个县级单元戴一顶帽子。二是县级单元内部的“多规合一”，一张蓝图干到底。通过空间规划，对各类自然资源统一调配管理。
 
        用途管制，主要是落实红线、改造其内在质量、理顺配置秩序。耕地红线、水资源红线、林业红线、草原红线、城市增长边界等等，一要解决红线交叉问题，二要解决红线褪色问题。这就要对红线实施全要素管理，包括类型、区域、数量、质量、程度，对建设用地（城市、工矿）、耕地、林地、草地、水、保护用地（湿地）等进行集中统一的监管，形成有严格约束和监管条件的使用制度。
 
        离任审计，差异考核，实现技术与管理的无缝对接。数据生产支持严格管理，严格管理改进 数据生产。在方法上，建立可操作、可视化的绿色发展指标体系；在手段上，构建资源环境承载能力监测预警机制；在核心数据上，编制资源资产负债表；在数据和管理行为对接上，对领导干部实行自然资源资产离任审计；在追责上，基于离任审计和生态环境损害情况对领导干部实行终身追究制。
 
        从理念到行动，独立客观公正的权威数据支撑很重要
 
        2009年，国土资源部向社会公布了基于一次详查的全国耕地质量等别成果；2014年，又向社会公布了基于二次调查的全国耕地质量等别成果。此外，国土资源部土地整治中心还建立了全国耕地质量等别年度更新评价与监测评价机制，形成年度更新评价与年度监测评价成果，这些数据成果对从国土资源管理的角度实现生态文明，具有重要意义。
 
        例如：基于第一轮和第二轮全国耕地质量等别调查评定成果，发现耕地质量等别基线向右方移动，这意味着耕地质量总体下降了。通过对31个省（区、市）耕地产能利用系数的测算，全国平均耕地产能利用系数为0.64。东部地区平均产能利用系数低于平均数，为0.53；西部地区平均产能利用系数高于平均数，为0.72；中部地区平均产能利用系数接近平均数，为0.61。有几个省存在产能利用过度问题，也有几个省存在产能利用不足问题。总体上，我认为，耕地资源资产的开发利用形势，是利用不足、利用过度、利用不当并存。而调整利用方案，保证土地的适度利用，也就为实现生态文明打下了基础。
 
        此外，土地调查成果得到了广泛应用。比如北京市根据调查成果确定了9个市级基本农田保护区、81个区县级基本农田保护区。调整划定后，基本农田平均等别由8.8提高到8.6，低等别基本农田比例由9.6%降低到7.3%，对实现和维护首都的生态文明，起了重要作用。除了永久基本农田划定，在高标准基本农田建设、占补平衡考核等方面也得到应用，对减少土地浪费、提高土地利用效率，提升耕地质量，都有重要意义。没有权威数据的支撑，生态文明的落实也成了空话。
 
        自然资源管理必须贯彻“管用分开”基本原则
 
        在土地资源区分为国家所有、集体所有的大框架下，进一步厘清土地资源监管部门、使用部 门的责任、义务和权力十分必要。
 
        从集中统一的监管要求来看，就是要构建自然资源基础数据库，制定最低标准和鼓励政策，对自然资源实施统一监管，不能继续切块管理，把耕地资源、草地资源、林木资源、水资源分在 多个部门进行管理，也不能把数量、质量、价格、权属等管理切片给不同部门进行管理。
 
        对于国土资源监管，国土资源部已经有了良好的开端。首先是已经建立了一个覆盖全国的土地调查评价监测体系。要点是对2700多个有耕地资源的县进行连续监测和固定间隔监测，选200左右的县实行连续监测，其余2500个县，每隔5年获取一次监测数据。同时对全国20多亿亩耕地，布设了约5万～6万个固定监测点，实行连续监测。
 
        其次是对于高标准基本农田建设，提出了“网格化、数字化、同步化”的监测目标。所谓“网格化”就是：（1）优化空间布局，加快土地整治进程，科学引导耕地空间布局，构建高效、协调、可持续的基本农田保护空间格局。（2）定位定量变化监测，划定永久基本农田进行切实保护，实行“农田落地到户、监控到位”。（3）等级持续提升，通过开展土地平整工程、灌溉与排水、田间道路、农田防护与水土保持工程，以及基本农田建设项目，稳步提升耕地质量等级。所谓“数字化”，就是利用遥感、传感器、便携式终端等采集耕地等级变化数据，通过互联网、GPRS、3G等上传至基本农田管理中心，利用耕地等级评价系统进行评价与分析，最后将成果发布于互联网、移动终端。所谓“同步化”，就是通过云端技术、分布式技术、多源数据管理技术及无线网络等技术共同支撑，实现数据采集终端与中心服务器的数据同步更新与耕地等级实时评价。
 
        （作者为国土资源部土地整治中心副主任）