新常态下区域发展之“变”时间： 2016-04-14信息来源：刘保奎　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：新常态下区域发展将围绕提高空间效率呈现五个转变，即从地方竞争转向区域合作、从集中集聚转向分散均衡、从产业转移转向知识外溢、从增量拓展转向存量提升、从基础设施转向人力资本。
        关键词：区域发展 产业转移 空间效率
 
        一、当前我国区域发展的基本情况
 
        （一）区域协调发展取得成效，但区域差距仍然较大
 
        2005年以来，随着区域发展总体战略的作用逐步显现，中部、西部在全国的经济占比有所提升，分别从2005年的18.78%、17.11%提高到2014年的20.27%、20.18%，东部占比从2005年的55.49%下降到2014年的51.16%。从省级单元看，区域差距仍在扩大，31个省份人均GDP差距由2005年的10705逐步增加到2014年的21894。从绝对差距看，各省份人均GDP最低与最高之差从2005年的43553元扩大到2014年的77271元。近年来区域内、省内差距也有扩大迹象，以经济最发达的广东省为例，2014年人均GDP最低的梅州市（20567元）仅为最高的深圳市的13.66%，为全国的44.20%。
 
        （二）主体功能区稳步推进，但制度设计存在缺陷
 
        实施主体功能区战略是我国国土空间开发思路、开发模式的重大转变，近年来取得积极成效。2011年出台了《全国主体功能区规划》，截至2014年底，31个省级主体功能区规划全部出台。从2008年起，中央财政设立了对436个国家重点生态功能区县的转移支付，力度逐年加大，2014年达到480亿元，浙江等还建立了省级财政转移支付。2014年，开展了72个国家主体功能区建设试点。
 
        总体上看，各地对本地区总体定位更加客观，越来越能够按照主体功能区理念谋划发展。我国主体功能区规划体系分省级（含）以上、省级以下两个层次，全国和省规划重在提出县（市）的主体功能，县（市）规划重在划定三类空间。由于全国和省规划中将县（市）作为一个整体，缺少指导县（市）内部划定“三类空间”的指标标准，因此，主体功能区制度还难以真正参与到空间开发管理中。
 
        （三）三大城市群优中有忧，中小城市群一体化缓慢
 
        城市群正在成为引领区域发展的重要形态。长三角、珠三角、京津冀三大城市群集聚能力和发展水平大幅提升，2014年以3.7%的国土面积承载了全国18.2%的人口，贡献了36.6%的GDP，分别比2005年提高了1.8和1.5个百分点，基础设施、产业发展、公共服务等一体化程度大幅提高。其中，特大城市地位十分突出，京津沪穗深5大城市国土面积占全国的0.46%，2014年人口、GDP、进出口总额分别占全国的6.1%、13.4%和47.1%。同时也存在功能“过密”问题，交通拥堵、环境污染等“大城市病”日趋严重。同期，成渝、中原、北部湾、关中等中小城市群尽管发展速度较快，2011、2012、2013年GDP增速分别高出全国1.9、2.2、1.8个百分点，但由于仍处经济加速发展阶段，向周边辐射扩散较弱，一体化进程相对缓慢。
 
        （四）四大板块显著分化，空间增长新轮廓初现
 
        东部地区经济增长稳定性较强，经济增速回落也较其他板块小，2010年～2014年各年分别增长12.4%、10.5%、9.3%、9.1%和8.9%，增幅逐步收窄。东北地区经济增速大幅下滑，2010年～2014年各年分别增长13.1%、11.8%、10.3%、8.4%、5.8%。资源型城市转型、地方政府债务、动力结构转换等交织叠加，前景尚不明朗。西部地区增速稳中有降，成都、重庆成为亮点，在承接全球产业转移、发展开放型经济等方面取得突破，产业层次、服务功能显著提升，进出口总额、世界500强企业数量等指标超过东中部地区南京、武汉等城市，有望成为中国经济“第四极”。中部地区增长稳健，特别是沿长江的湘鄂赣皖4省，2014年全年及2015年上半年经济增速均超过9.0%，是除政策强度较大省份外表现最好的省份，在承接沿海制造业转移上进展明显，有望成为维持“中国制造”优势和支撑全国经济增长的重点区域。
 
        二、准确把握新常态下区域发展“五大转向”
 
        （一）区域发展动力：地方竞争转向区域合作
 
        过去，经济增长的动力主要依靠扩大要素投入来获得。进入新常态，继续追加要素投入的空间有限，因此将更多地依赖生产率的提高。而在要素总投入不变的条件下，由于“专业化分工、市场一体化和集聚”效应的存在，要素在区域间重新优化配置可以带来生产率的提高。
 
        各地区将从过去专注于自身“一亩三分地”，通过抢资源、抢资金、抢项目、抢市场的“GDP竞赛”来推动全国整体的经济增长，转向开展区域合作、促进市场一体化、减少负外部性的联动发展。如何提高空间效率将成为区域政策的核心目标，政策着力点也将从“个别”转向“整体”、从“区域内”转向“区域间”、从“差异化”转向“一体化”。
 
        （二）产业空间组织：集中集聚转向分散均衡
 
        过去，在经济全球化背景下形成的中国制造优势，正在面临新工业革命的挑战。新工业革命下的制造业要求产品设计过程与制造过程充分整合，要求设计人员与生产人员保持紧密联系，使依赖原材料大规模投入的传统流水线式集中生产模式向资源集约型智能生产模式转变。
 
        在新常态下，原有发达国家与发展中国家制造业的分工格局被打破，一个基于互联网、新材料和智能制造的新制造业出现，全球制造业分工格局面临重新洗牌，“集中生产、全球分销”的传统生产模式向“分散生产、就地销售”的生产模式转变，将对我国区域生产力布局产生重大影响。
 
        （三）要素配置方式：产业转移转向知识外溢
 
        过去，区域政策中的产业政策主要是围绕要素配置来展开，如优化生产力布局、促进产业转移等，取得了一定效果，但由于扭曲了要素配置机制，出现了重复建设、恶性竞争、产能过剩、污染转移等问题。
 
        在新常态下，低廉的劳动力成本在竞争中的优势不再显著，传统制造行业将更加个性化、多元化地向产品设计、研发、销售等服务业延伸，知识和技能成为经济活动中的最为关键要素。要依托我国一线城市已经形成的教育、培训、研发、设计、咨询等知识型创新型资源优势，促进知识和创新从北上广深向二线甚至三线城市溢出，解决二三线城市创新能力弱的问题。
 
        （四）城市增长模式：增量拓展转向存量提升
 
        过去，城市发展总体上依赖土地财政的外延扩张模式，出现了土地后备资源不足、发展空间趋紧、用地效率不高、供需矛盾尖锐等问题。部分城市已经接近空间开发极限。北京、上海、广州、深圳、天津的开发强度分别达到了21.3%、35%、22%、44%和31%，高于英国大伦敦地区（23.7%）、法国巴黎大区（21%）、日本三大都市圈（15%）。多数城市已经突破2020年规划用地指标。
 
        在新常态下，城市增量扩张潜力已非常有限，新技术、新业态、新商业模式也对用地管理提出了新要求，建设用地的“天花板”和耕地保护的“硬约束”倒逼我国城市更多依靠存量空间提质增效来满足发展需求。
 
        （五）政策传导载体：基础设施转向人力资本
 
        过去，区域政策的着力点一直是面向“地区”的，主要通过“多予少取放活”即增加项目投资、给予税收减免、允许先行先试3个途径来引导区域经济增长。目前，大部分地区基础设施得到显著改善，继续投资的边际报酬下降。而制约欠发达地区发展的瓶颈也发生了变化，交通条件差不再是主因，观念落后、市场意识不强、劳动力技能差等软能力上的差距日益凸显，而这需要转向人力资本的提升。这也是发达国 家的一个共同经验。
 
        在新常态下，区域政策关注点应逐渐从“区”转移到“人”上，面向“人”的投入不会像基础设施投入那样出现闲置，同时由于知识和技能具有自我扩散性，会使得这些投入将产生乘数效应，从而提高投资的边际效益。
 
        三、做好新常态下区域发展政策储备
 
        （一）全方位改善我国的地缘区位
 
        围绕推进“一带一路”建设，密切与周边国家和地区的合作，建设早期收获项目，加快基础设施互联互通，改变我国远离主要原料地和市场地的地缘区位劣势，通过改善交通条件和减少贸易壁垒两个途径，降低我国要素组织和产品分销成本。
 
        加快中巴、中蒙俄、孟中印缅等经济走廊建设，支持沿边开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区、特殊经济开发区等平台发展，促进大湄公河、中亚、东北亚国际次区域合作。
 
        （二）重视先发地区的“再开发”
 
        长三角、珠三角、京津冀等先发地区事关我国在全球的竞争力。未来应促进发达地区深度融入世界经济，提升在全球城市体系中的位势，围绕功能有效分流，提升创新能力，改善人居环境。加大对先发地区支持力度，制定城市更新、土地再开发等有关政策，释放空间潜力，避免增长乏力和产业空心化。
 
        继续发挥深圳等经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放中的先行先试作用，用好上海、天津、广东、福建自贸区平台，落实好京津冀协同发展各项任务，发挥先发地区人才、创新、金融等高端要素优势，在全国发展中继续起着引擎作用。
 
        （三）发现和培育经济增长新空间
 
        重点支持成渝、中部沿江地区发展，打造成为支撑我国经济增量和制造业发展的新增长极。继续培育由东向西沿大江、大河和陆路交通干线的几个经济带。依托各类全改区、综改区，通过释放改革红利来挖掘发展动力。加强区域内自贸区、国家级新区、自主创新示范区协作互动，形成以开放为动力、网络化的新增长空间。
 
        进一步挖掘沿海地区发展潜力，支持北海、汕头、温州、日照、秦皇岛等沿海城市拓展腹地，释放区位潜力优势。重点支持大城市周边新城、城市群内中小城市、西部地区区域中心城市提升产业功能，逐步成为支撑增长的主力。支持后发地区创新发展路径，发展生态经济，形成绿色发展的新增长空间。
 
        （四）构建区域创新生态和创新网络
 
        依托中关村、张江、东湖等国家自主创新示范区、国家级经开区和高新区、高等院校和企业的创新平台，加快构建区域新型创新网络，围绕服务实体经济和追赶技术前沿，降低技术应用和知识外溢的交易成本，形成创新合力。

        按照生态系统的理念，对标发达国家创新生态系统，政府应着力支持培育制约创新生态系统发育的关键领域和薄弱环节，同时为其他领域的发展营造好的市场环境，形成创新的系统优势和区域优势。支持长三角、粤港澳、京津冀等建成全球创新型区域。
 
        （五）实施人力资本提升行动计划
 
        发挥人力资本在提升生产效率、促进转型升级中的关键作用，把政策的关注点放到“人”上。通过促进高层次人才在区域间、城市间优化配置，改善后发地区的生产要素组合结构。通过制度和机制改进，完善发展环境，释放广大中坚知识群体和技能群体的潜力。
 
        着力扩大农民工培训覆盖面，以政府为主导，以流入地城市为主要平台，开展农民工技能培训和生活方式提升计划，提高农民工特别是生活服务业农民工经营能力、创业能力和服务水平，形成结构相对稳定、组织方式灵活、公共投入为主的培训体系。加大对欠发达地区教育投入力度，持续提升劳动力素质和人力资本存量，增强中长期发展能力。
 
        （六）防范滞缓衰退地区的各类风险
 
        区域政策应从目前的描绘型向托底型转变，制定防控区域各类风险的预案。正确看待部分滞缓衰退地区的客观规律，加快制定中长期层面的后续政策，完善失业、养老等公共服务供给政策和人口转移政策。加强地方政府债务管理，在开展债务评估和信用评估的基础上，建立统一的地方政府信用体系 和平台。
 
        按照总体可控原则，形成地方 政府信用额度“一张表”，按年度进 行信用额度调整，形成支持和约束并重、松紧交替的管理模式，将地方政府信用纳入绩效考核体系，防范 区域性金融风险。以提高财政转移支付效率为重点，完善革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区及资源枯竭型地区、老工业基地、库区、国家重点生态功能区等类型地区政 策框架。
 
        参考文献：
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        （作者单位：宏观经济研究院国地所）