新《土地管理法》中的七大亮点时间： 2019-09-08信息来源： 国宏高端智库 2019-9-2 作者：黄征学 责编：qgy
土地制度是国家的基础性制度，也是调整财富分配的基本制度。党和政府历来高度重视土地制度建设。改革开放以来，我国在1986年首次制定《土地管理法》，经过1998年的修订和1988年、2004年、2019年三次修正，形成最新的《土地管理法》。本轮《土地管理法》的修正充分吸收土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地等“三块地”改革与规划体制改革的最新成果，凸显了以下七大亮点。
亮点之一：让利于民
长期以来，低价征地累积大量社会矛盾，广受社会诟病。新《土地管理法》第四十八条提出“保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，并在合理确定征地补偿标准、保障农民房屋财产权、被征地农民社会保障等方面都做了明确规定，进一步完善合理规范的多元保障机制，保证被征地农民能更多分享土地增值收益。新《土地管理法》特别对农村村民住宅的补偿提出要求，明确对因征收造成的搬迁、临时安置等费用也要予以补偿。同时，删除补偿最高标准的限制。为确保新旧法律平稳过渡，防范土地征收成本大幅提高，新《土地管理法》对征收土地补偿标准并没有采用市场价，而是综合考虑了土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素测算区片综合地价。
亮点之二：限制权力
把权力关进制度的笼子里，加强对权力的制约和监督，是保障权力在正确的轨道上运行的重要方式。在土地征收过程中，地方对宪法中规定的“公共利益”理解太宽、太泛，再加上集体建设用地不能直接入市，导致征地规模不断扩大，农民利益遭到损害，社会风险加速累积。新《土地管理法》在借鉴各地试点经验的基础上，采用列举法，明确界定了公共利益的范畴：军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设等。意味着未来除了这六种情形能够采用征收外，其他的增量集体建设用地不经过征收，也可以直接入市。除此之外，在土地征收的程序上，将原来的征地批后公告改为征地批前公告，对“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案”，充分保障了被征地人的知情权、参与权和监督权，进一步限制了基层政府自由裁量权。
亮点之三：同等入市
原有的法律规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止集体经济组织之外的单位或个人直接使用集体建设用地，导致城乡二元建设用地市场，同地不同权、同地不同价的问题突出。实践中，城乡结合部大量集体经营性建设用地入市，严重挑战法律权威。与其堵，不如疏。新《土地管理法》第六十三条提出“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，奠定了集体经营性建设用地入市的法律基础，推进了城乡统一建设用地市场的建设。
亮点之四：还权赋能
改革开放以来，我国历次土地制度改革，均伴随土地权利的细分。如，城市土地所有权和使用权的分离，推动了城市土地制度改革；承包地所有权、承包权和经营权的分置，促进了农用地的流转。新《土地管理法》的修正也遵循了该思路，分置集体经营性建设用地所有权和使用权，赋予集体经营性建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押等权能，并且明确规定“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行”，向城乡建设用地同地同权迈进了一大步。当然，由于宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点时间短，在理论界和实践界还有不同意见，本次法律修正尚未做出明确规定，也为改革预留空间。
亮点之五：简政放权
为规范新增建设用地的管理，引导地方利用存量建设用地，国家制订了繁琐的土地审批制度，导致建设用地审批层级高、时限长、程序复杂，加大了制度性交易成本，地方反映非常强烈。在各部门、各地方大力推进供给侧结构性改革，特别是深化行政审批制度改革的大背景下，新《土地管理法》积极推进简政放权改革，加快构建权责对等的现代政府管理体系。新《土地管理法》第四十四条规定“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准”，永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按照是否在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，分别规定由不同层级政府审批。同时，按照权责对等的原则，明确“谁审批谁负责”，取消省级征地批准报国务院备案的规定。对农村村民宅基地审批，新《土地管理法》第六十二条第四款指出“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。
亮点之六：完善体系
2006年开始实施的国家土地督察制度，在防范违规违法用地方面发挥了重要的作用。在新一轮机构改革完成后，土地督察制度的内涵将更加丰富、内容将更加广泛。在全面依法治国的大背景下，赋予土地督察制度应有的地位，对完善土地管理体系具有重要的意义。新《土地管理法》第六条规定“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”由此，土地用途管制制度、土地规划制度、土地利用年度计划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地督察制度等构成较为完善的土地管理体系。
亮点之七：注重衔接
国家新一轮机构改革到位后，国土资源的管理也面临着大变局。特别是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”后，国土空间规划将逐步取代土地利用规划，成为管理各类自然资源保护开发的重要依据。新《土地管理法》为强化两大规划的衔接，强调“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”同时，在附则中明确“编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”。
（作者：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所 ）