产权制度对资源配置的效率与公平至关重要，有效的自然资源资产产权制度能够充分彰显自然资源的效用和价值，促进资源节约集约利用。只有加快完善自然资源资产产权制度和管理体制，才能调动各方保护自然资源的积极性，共同促进生态文明建设。

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）搭建起自然资源资产产权制度改革的“四梁八柱”，是深化自然资源资产领域改革的总遵循。结合《意见》精神，完善自然资源资产产权制度，近期需要着重突出以下几方面的内容。

完善所有权和使用权。坚持自然资源资产公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权利，根据自然资源资产产权多样化特征，分门别类建立起多样的所有权体系。在自然资源的使用权上，积极引入国有、集体、私人等多元化产权，打破行政垄断，把政府的行政权与自然资源资产产权置于不同的制度安排中，减少寻租行为。进一步明确自然资源所有权的代理主体，将产权主体具体到自然资源管理部门，解决产权主体虚置的问题。加强产权界定、产权登记以及产权转让的管理工作，通过不同的产权安排，合理分配中央和地方政府的权力，平衡地方与中央之间的利益。

妥善处理好所有权与使用权的关系。创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，推动所有权和使用权相分离。以土地、矿产等产权制度改革推进速度较快的自然资源为突破口，加快“扩权赋能”步伐，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。遵循“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”的思路，鼓励开展经营权入股、抵押，联动推进“活地、活权、活农业”。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实集体所有权，保障农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，激活农民存量土地资产。推广集体经营性建设用地入市试点经验，赋予集体经营性建设用地出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押等权能。赋予采矿权抵押权能，进一步完善采矿权与土地使用权、海域使用权的衔接机制。加快构建无人岛产权体系，试点开展无人岛使用权转让、出租等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让（如表1）。

坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，按照“三步法”健全自然资源统一确权登记体系，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。

明确自然资源登记范围。通过“三个图层相叠加”的方式，即集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图相叠加，明确国有未利用土地的范围，结合国家相关规划和自然资源保护范围，确定需要实施统一确权登记的自然资源范围。

梳理自然资源资产产权体系。按照物权法定原则，结合相关改革成果，明确自然资源统一确权登记的权利内容，为开展统一确权登记和完善自然资源资产产权制度打下基础，推动健全自然资源资产产权体系、明晰自然资源资产产权主体和行使代表。

实施自然资源统一确权登记。开展自然资源统一确权登记，并加强自然资源登记信息的管理和应用。重点是依法向社会公开自然资源确权登记结果，自然资源确权登记信息与相关部门自然资源管理信息实现互通共享，服务自然资源的确权登记和有效监管。

按照是否具有可排他性、可竞用性和公益需要，结合我国国情制定分级分类（简称“两分”）的权利清单，详细界定中央与地方政府以及地方政府之间的责、权、利关系，进一步明确不同类型自然资源所有者的主体责任、权力和利益。

完善不同产权类型的管理体制。对于产权界限比较清晰的自然资源，如森林、草原、矿山等，在平衡公共利益及所有者与使用者利益前提下，将自然资源的所有权和使用权分配或拍卖给中央政府、地方政府、企业和个人等不同的产权主体；对于产权边界模糊而难以界定的自然资源，如海洋水产资源、地下水等，继续以公共产权主体为所有者，但需要由统一的自然资源资产管理部门作为单一的所有者来管理。完善产权管理委托代理制度，下级政府部门在进行自然资源资产处置时，应有明确的上级委托，对其代理的权限和具体内容应当予以明确，形成与自然资源资产分布和特性相适应的委托代理制度。

健全不同资源种类的管理体制。对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资产清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖以及跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物和部分国家公园等直接行使所有权，并对全民所有但由地方政府代行所有权的自然资源资产和集体所有自然资源进行监管。

全面深化对公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度改革。除了公益性的自然资源资产必须依靠国家权力来形成价格机制，其他的自然资源资产应根据市场这个“无形的手”来调节其价格，利用价值规律，形成完善的定价系统。同时，按照不同的自然资源资产产权主体在开发利用中所占的地位、所起的作用、实际贡献而做出相对公平的收益安排，充分调动各类产权主体的积极性、能动性，使自然资源获得最佳配置，得到高效合理的开发利用。

加快建立统一的自然资源资产产权交易市场。建立和完善公共资源产品的价格政策和有偿使用制度，对政府权力做减法，保证自然资源资产产权权能自由交易，充分发挥市场配置资源功能，推动建立统一公开的信息平台，将各地自然资源的产权流转信息及时发布到信息平台，保证产权流转顺畅，提高资源使用价值，优化资源配置。比如矿业权流转，建立一个全国性的现代矿业权交易信息网络，提供地勘成果等公益资料，及时发布矿业权转让信息，使全社会都能够及时查询矿业权流转相关政策和交易信息，提高市场配置资源管理效率。

健全监督机制。加强行政执法监督，建立健全对自然资源资产管理机构的多元监督机制。发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用，创新监管方式，形成监管合力。建立调查、谈判、听证和举报等制度,确立公众参与制定有关政策法规的程序，加强立法监督，完善司法监督。丰富土地督察的内容，建立健全自然资源资产督察制度，加强上级政府对下级政府的监督检查，落实自然资

管理目标责任制。积极健全自然资源管理和监护的社会制衡机制，让公众、媒体、NGO（非政府组织）等社会力量参与进来，一方面监督经济参与主体的自然资源使用行为，另一方面监督政府部门的管理和监护行为，特别是对用途管理的监督。充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握自然资源变化情况，建立信息共享机制，并定期向社会公布。依托监管平台和大数据，应用物联网、云计算等信息化手段，强化数据的分析应用，及时评估预警风险，提高决策科学化水平。

健全问责制度。创新资产监督管理工作手段，加强检查评估、合同备案、信息披露、联席会议、约谈约访等手段的综合运用，落实管理问责制，与监察、审计等部门建立资源资产监督管理联动机制。建立绩效管理考核评价机制，制定资源资产管理工作绩效评价方法，健全资源资产管理机构内部考核体系和奖惩制度，探索建立资源资产监督管理第三方评估和听证制度。&

（作者单位分别为国家发改委国土开发与地区经济研究所、国家发改委经济体制与管理研究所）