对话肖金成：建议取消城乡二元户籍，促进农民工市民化 时间： 2023-09-22信息来源：搜狐智库2023-09-01　作者：肖金成　责编：XHY

中国国土经济学会理事长肖金成

    近日，中信证券研报指出，户籍改革是推进以人为核心的新型城镇化的关键一环，也是扩大内需的重要抓手。当前改革已步入深水区，预计重点或围绕实现基本公共服务均等化、提升农民工落户城镇意愿两方面展开。

    根据中信证券测算，预计农民工进城落户每年或带来2202亿元的新增消费需求（占比社零0.5%左右）、4095亿元的新增购房需求（占比地产销售总额3.1%左右）、1375亿元的新增租房需求（占比住房租赁市场总额6%左右）。实际效果需综合考虑改革推进节奏、农民工群体结构性变化等因素的影响。

     如何看待户籍制度改革？改革户籍制度的难点在哪？户籍问题的根本解决途径是什么？搜狐智库对话中国国土经济学会理事长肖金成，就户籍改革问题展开探讨。

     肖金成认为，应该取消城乡二元户籍，而不仅仅是放开城市户籍。改变户籍需要办理手续，农民工进城落户的意愿已不是很强。

     他指出，当前中小城市的户籍早就不再限制，但是落户需求并不大。因为中小城市的吸引力不大，有些城市的公共服务还不如农村。另外，农民会担心自己在农村的权益受损，不愿意放弃农村户籍。

     肖金成表示，放开特大城市、超大城市的户籍限制，一定程度上可以增加需求。但特大城市和超大城市的人口压力已经很大，政策取向是瘦身健体。即使放开特大城市、超大城市的户籍，由于房价高，农民工也不会买房。其实，原来对没有户籍的农民工买房也没有限制，认为放开户籍就会增加商品房需求，是一厢情愿。

     最后，他指出，取消城乡二元户籍后，不需要办理户籍迁移手续，只需要在工作居住的地方进行登记，领取居住证。城市政府就应该为其提供与城市居民相同的公共服务。要保障农民工在农村的各项权益，宅基地、承包地和集体权益均不受影响，但应允许宅基地和承包地流转，防止土地撂荒，保障粮食安全。

    搜狐智库：您如何看待户籍改革？

    肖金成：上世纪80年代，农民工希望举家迁入城市。因为那个时候城乡的差距比较大，大家都愿意进城落户，但那个时候各个城市门槛都比较高，所以很难落户。当时我做过这方面的研究，提出放开户籍，鼓励在城市务工经商的人落户城市。如果错过这个机遇，农民就没有进城落户的意愿了，就很难通过户籍改革或者放开户籍，让农民工举家进城落户。

    现在这个情况已经非常明显，除了少数城市不允许落户，人口300万以下的城市，基本已经放开。现在不是户籍放开与否的问题，而是农民是否愿意进城落户的问题。如果农民不愿意进城落户，放开或改革有什么用。中小城市早就放开户籍，但是放开后并没有出现大量农民工争先恐后落户的情况。放开户籍就能够扩大需求，我认为根据不是很充分。

   搜狐智库：特大城市、超大城市户籍改革的难点在哪？

    肖金成：国家总的精神是特大城市和超大城市要瘦身健体，就是产业向外转移，不吸引人口到大城市和特大城市去。在此政策背景下，放开特大城市和超大城市的户籍，可能不是近期的选择。完全放开常住人口500万以下的大中小城市的户籍是有可能的，但已经没有多少吸引力了。特大城市、超大城市还是有吸引力的，如果全面放开，需求会有一定程度的扩大，但是超大城市、特大城市的消费成本、生活成本高、房价高，农民工的收入水平较低，很难举家迁入这些城市。另外，农村现在的公共服务水平在提高，如果让农民工放弃宅基地、承包地和集体权益，他们也不太甘心。如果他们把户籍迁到城市，会担心自己的权益得不到保障。

    搜狐智库：您刚才提到农民把户籍迁入城市，会担心自己在农村的权益得不到保障。但是工作居住在城市，自己的宅基地或耕地闲置，会造成土地资源的浪费。您觉得应该放开宅基地买卖吗？

    肖金成：宅基地在政策上不允许买卖，但实际上在同一个集体范围内，比如一个村庄中，交易是存在的。目前的问题是，城里人到农村买宅基地在政策上是不允许的，因为现在仍然实行一户一宅制度。另外，宅基地出售是无法过户的，没有产权，很难转让。

    国家发改委和财政部、建设部、国土资源部曾经发过一个文件，规划建设特色小镇。可以在集体土地上建房子，面向当地职工，包括城市居民和当地农民，这是城乡融合发展的一种尝试。但是特色小镇在发展过程中遇到了一些问题。一是特色小镇房地产化，即买房子的人并不是在当地工作的人，多数时间在闲置；二是没有依托特色产业，没有创造很多就业岗位，越来越萧条；三是建得很豪华，投资者很难收回成本。但我个人是支持特色小镇规范发展的。未来，应鼓励周边农村的农民和城市退休职工到特色小镇来居住和置业。

    搜狐智库：您的意思特色小镇放开之后，可能还会吸引城市居民，分散城市居民到特色小镇里面去？

    肖金成：对，面向当地就业的人，包括周边农村的农民和城市的退休职工，都可以到特色小镇来置业，买房居住，繁荣特色小镇的经济。这是实现城乡融合发展的一种途径。

    搜狐智库：但是如果完全放开户籍制度，会不会导致人口往大城市集聚，小城市更加空心化的现象？

    肖金成：有这个倾向，为什么现在很多城市放开了没人去，因为公共服务还不如农村，所以它没有吸引力。但是超大城市和特大城市就不一样了，第一，公共服务比较完善。第二，工作岗位比较多，能够找到工作。第三，收入待遇比较高，可以不买房子，但可以租房子。不是农民工到大城市买房居住，而是中小城市的高收入者会涌向特大城市和超大城市。他们不一定到这些城市居住，但倾向把户籍转过去，享受这些城市的福利。

    实际上现在超大城市和特大城市，户籍的作用也不是很大，因为有了工作，有居住证，全家人在这里生活也没有太多限制。过去主要是子女教育和医疗保障缺少，现在子女教育问题正在逐步解决。

    搜狐智库：但是如果一下子取消城乡户籍，城市相应的配套设施的供给能跟上吗？

    肖金成：我觉得没有那么大压力。第一，实际上只要在城市有工作岗位的，已经在城市生活了。第二，虽然房价比较高，但是可以租房子住，租不了大房子，可以租小房子，租不了城里的房子，可以租郊区的房子。

    我认为，应该取消户籍，而不是放开户籍。放开户籍意味着要办手续，不仅麻烦，农民迁出农村户籍会担忧丧失相关权益。但是取消城乡二元户籍，就没有城市户籍和农村户籍之分。人们在哪里工作，就在哪里居住、生活，享受当地的公共服务，不需要再办理户籍迁移手续。

    搜狐智库：这样的话，基本上人口完全自由流动了。但是如果取消户籍制度，农村居民的宅基地、耕地等相关权益还是他的吗？

    肖金成：当然是他的，户籍原来在哪还是哪，保障他的权益不受损害，宅基地、承包地还是可以保留的。

    搜狐智库：可是这样的话，他如果去城市里边工作，宅基地、承包地不是闲置了吗？不也是一种浪费吗？

    肖金成：所以要改革宅基地制度、承包地制度，改革集体权益的制度，而不是放开户籍。20年前放开户籍是有用的，现在已经没有用了。

    二十年前我就提出，取消城乡二元户籍，即没有什么城市农村之分，也没有大城市、中小城市之分。既然人们可以在城市工作，就是城市的一员，就应公平享受政治权利、公共服务、社会福利，大家一视同仁，这才是根本的解决办法。这就是农民工市民化，也谓之农业转移人口市民化。

    人走了，宅基地使用权应可以转让，承包地也应可以流转，不能像蜗牛一样背在身上。但集体权益无论人走到哪，永远都存在。

    以前，户籍是龙头，放开了户籍，一切都迎刃而解了，现在已经不是了。放开户籍，已解决不了多大问题。

责任编辑：晓晓