国外促进中小城市发展的政策措施时间： 2016-07-18信息来源：潘华　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：中小城市是许多国家城镇体系的主体，也是其吸纳城市人口的主体。一些国家通过科学制定和实施城市发展规划、建立完备的相关法律法规、建立健全投融资体制以及经济调控和政府引领相结合等政策和措施，促进中小城市的健康发展。借鉴和吸收国外相关经验，对于促进我国中小城市健康发展和新型城镇化的顺利推进，具有重要的意义。
    　关键词：国外中小城市发展  政策措施  启示

　　城镇规模结构不合理是当前我国城镇化进程中面临的突出问题，主要表现为：部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市产业集聚和人口不足，潜力没有得到充分发挥。从国际视角来看，许多国家非常重视通过各种政策和措施促进中小城市的健康发展。借鉴和吸收国外的相关经验，对于促进我国中小城市健康发展和新型城镇化顺利推进具有重要的意义。
 
    　一、国外的做法
 
    　（一）科学制定和实施中小城市发展规划
 
    　1. 强化政府部门的城市规划职能，加强规划管理。科学制定和实施城市发展规划是建设和管理好城市的前提和依据，许多国家高度重视强化政府部门的城市规划职能，并加强对规划实施过程的管理。美国联邦政府要求城市无论大小都要有详细的发展规划，而且必须通过专家的论证和市民的审议，一经通过，就具有法律效力，不得随意更改；如要变动，必须经市民重新审议通过。巴西政府也非常重视制定和实施城市发展规划，1988年出台的巴西《宪法》中有一章专门讲述城市规划问题，明确了城市发展政策的指导原则以及政府在城市规划方面的责任，并规定2万人以上的城市必须制定控制性规划。
 
    　2. 制定多层次、多类型的城市发展规划。这方面日本政府的做法比较典型。二战后，日本政府制定了多层次、多类型的城市发展规划，具体分为全国规划、大城市圈整备规划和地方城市开发促进规划三大类，下分14小类，共约200余项规划。这些规划的制定和实施对日本中小城市的发展起到了积极的指导作用。首先，展示了国家的未来城市发展蓝图，从而引导各中小城市据此制定城市发展规划。其次，规划确定的重点政策向各中小城市提供了政府的“政策预报”，便于其主动调整市政建设的投资方向。最后，规划提供了政府对国内外政治经济环境的分析，尤其是城市发展的形势分析，从而引导各中小城市适应国际环境，与国际经验接轨。
 
    　（二）建立完备的中小城市发展相关法律法规
 
　　1. 制定并及时修改中小城市发展相关法律法规。这方面西欧国家的做法比较典型。1968年，英国对1947年颁布的都市和地方规划法进行修改，规定各郡编制的城市规划必须由总体规划及具体规划两部分组成，总体规划须由环境部审查批准，具体规划仅须按照已批准的总体规划进行编制，规划编制过程中必须公布初步方案的内容，并听取公众意见。1943年，法国颁布了城市规划法，提出市镇规划必须在区域规划的指导下进行编制。1958年，法国制定了都市详细规划法，对城市规划的编制程序作了具体规定。1967年又将该法规分为两个部分，即都市准备基本规划（SDAU）和土地占用规划（POS）。1960年，德国议会正式通过联邦建设法，为土地利用规划和建造规划提供了明确的法律框架，并通过建筑控制、土地获取、土地市场调控和强制性征购措施来保障城市规划的实施。1971年，德国议会通过了城镇建设促进法，旨在推进住房建设和城市更新，强调全面的社会调查和广泛的公众参与，以保障广大市民的利益不受单纯经济利益的侵犯。
 
    　2. 坚持相关法律法规之间的连续性、相互配套性和奖惩结合性。作为亚洲城市化水平最高的国家之一，日本非常重视以完备的城市建设法律法规作为推进各类城市健康发展的基础。其城市建设立法有以下几个特征：一是重视政策的连续性和法律的阶段性。为了保证城市发展政策的连续性，日本政府针对不同阶段的情况分别立法来加以保障。如，为了加快中小城市的发展，在颁布新市镇村建设促进法（1956年）、关于市合并特例的法律（1962年）的基础上，1965年颁布了关于市镇村合并特例的法律，以后又分别于1975年、1989年和1995年进行了3次修改。二是强调法律法规之间的相互配套。在颁布城市开发促进法之后，紧接着便发布施行令或者具体的相关法规。如，日本政府在1968年颁布城市计划法之后，紧接着又颁布了城市再开发法（1969年）、新城市基础整备法（1972年）、保护城市绿地法（1973年）等一系列法规。三是限制性法规与鼓励性法规相结合。在城市建设立法中，日本政府既制定限制性法规，又制定鼓励性法规。如，在1956年颁布首都圈整备法的基础上，1957年颁布了关于限制首都圈原有市区工业法，并于1966年颁布了关于整备首都圈近郊的财政特别措施的法律。
 
    　（三）建立健全促进中小城市发展的投融资体制
 
    　1. 政府直接对中小城市基础设施建设进行投资。目前，发达国家的中小城市基础设施建设水平普遍较高，原因在于这些国家普遍建立了相对完备的中小城市基础设施投融资体制，其中，政府直接投资占非常重要的比重。如，日本政府每年直接投入城市基础设施建设上的资金数额非常庞大。根据2009年日本统计年鉴的数据，仅2008年直接投入城市大型基础设施建设中的政府资金就达9.4兆日元。在法国和德国，政府是城市基础设施建设项目的投资主体，在中小城市基础设施的投资中起到了非常大的作用。这两个国家非经营性的城市基础设施建设项目（如城市道路、地铁等）完全由政府财政预算投入；对于经营性的或可收费的项目（比如供水、供气、污水处理、垃圾处理等），政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资，但会根据项目的重要程度提供一定比例的注册资本金。
 
    　2. 政府引导民间资金以多种形式和渠道进入中小城市基础设施建设领域。首先，通过政府直接投资引导民间资本进入中小城市基础设施建设领域。日本政府主要通过两种直接投资方式引导民间资本进入中小城市基础设施建设领域：一是“筑巢引凤”，即政府先行投入一定资金，对中小城市进行基础设施建设，使其更利于今后发展，然后以此作为优势来吸引民间资本共同建设更加大型的基础设施。二是“联合投资”，即政府和民间团体共同投资参与中小城市基础设施建设。其次，通过发行债券募集中小城市基础设施建设资金。日本政府通过发行地方债券为中小城市基础设施建设进行筹资（分为普通债和公共企业债两大类）；美国政府通过发行市政债券为中小城市基础设施建设进行融资。最后，通过特许经营的方式为中小城市基础设施建设筹集资金。特许经营是法国和德国城市基础设施经营的共同特点，由政府部门掌握特许经营权的特许权。对于自然垄断行业如自来水供应、煤气供应、污水处理等，在政府决定建设基本项目后，通过该行业若干企业之间的平等竞争，政府选择一家优势企业，特许其进行该项目的经营。
 
    　（四）经济调控和政府引领相结合促进中小城市的发展
 
    　1. 通过城市空间开发管治分类促进中小城市的发展。针对大城市人口和经济活动“过密”的问题，韩国通过实施城市空间开发管治，对不同类型的城市进行分类指导，从而带动中小城市的发展。为了解决人口和经济要素过度向首都地区（包括首尔、仁川和京畿首）集中的问题，韩国中央政府于1983年编制了首都地区管理规划（1983—1996），把首都地区划分为分散鼓励区、限制再开发区、发展保留区、增长促进区和自然保护区。1996年，韩国中央政府编制了第二个首都地区管理规划（1997—2020），将5个区合并为拥堵缓解区、自然保护区和增长管理区等3个区域。为了保障空间管治措施的顺利实施，规划提出了两个重要的政策工具：征收拥堵费和制定发展最高上限。拥堵费是针对拥堵缓解区可能导致人口集中的开发活动强制性征收的费用，发展最高上限制度被用来控制产业活动的增长。通过这两项政策措施，韩国减缓了快速发展时期首都地区人口集聚的态势，使部分人口和经济活动（主要是产业）向其他地区分散，从而促进了部分中小城市的发展。
 
    　2. 通过经济调控手段促进中小城市的发展。通过经济调控手段引导人口和经济活动的分散化发展，是国外促进中小城市发展的重要手段。韩国政府通过歧视性的税收政策引导企业到中小城市发展。1967年，韩国制定的地方工业促进法提出，从首尔、釜山和大邱等大城市迁出的企业公司税、销售收入税等税收开业3年免征，第四、五年减半征收，财产税、注册税、购买税等税收免征5年，全部固定资产投资税减税60%；如果在指定地区新建的企业财产税免征5年，注册税一次性免征，购买税免征两年。相反，如果企业在首尔市新建或扩张，将被征以3～5倍的重税。此外，韩国政府还根据城市规模的大小收取不同的学费，希望通过这种方式，防止大中学生过度向大城市集中。
 
 　   3. 通过政府引领促进中小城市的发展。许多国家充分发挥政府的引领作用，通过制定引导人口和经济活动分散化的政策、措施和规划，促进中小城市的发展。为了促进分散化发展，韩国政府自20世纪60年代陆续在全国建立了出口加工区、大型工业基地、自由贸易区等多种类型的工业园区，通过制定和出台一系列的政策、措施和规划，促进人口和经济活动从大城市向中小城市分流。1972年，政府编制完成第一次国土综合开发规划（1972—1981），提出了在全国建设包括东南沿海、仁川—平泽发展轴、资源型城市地区等在内的六大产业集中区，进一步加速了工业园区在全国的发展。1977 年，为了规范工业园区的发展，制定了工业区位法，将全国划分为产业转移区、限制重建区和引力区等3个区域，引导工业园区的布局和发展。1982年，韩国政府编制了第二次国土综合开发规划（1982—1991），提出了国土多中心开发构想。1992年，出台第三次国土综合开发规划（1992—201），提出重点发展西海岸3个产业领域区。此外，为促进人口和经济活动的分散化，在首尔和釜山之后陆续设立了大邱、仁川、光州、大田、蔚山等5个广域市，充分下放权利，支持这些地方中小城市的发展。
 
    　二、对我国的启示
 
    　（一）科学制定中小城市发展规划，加强对规划实施过程的管理
 
    　首先，中央政府应明确制定和实施中小城市发展规划的基本原则，坚持一般性与特殊性相结合，通过制定和实施多层次、多类型的城市发展规划，引导中小城市的差异化发展。其次，强化各级地方政府在制定和实施中小城市发展规划中的管理职能，明确各相关部门的职责，确保规划制定过程的科学性和规划实施过程的一贯性。最后，中小城市发展规划的通过和修改必须经同级人大审议，地方政府不得擅自对规划内容进行修改，同时自觉接受监督。
 
    　（二）不断完善中小城市发展相关法律法规
 
    　首先，坚持政策的连续性和法律的阶段性原则，根据中小城市所处的发展阶段制定相关法律法规，并根据具体情况的变化对其进行及时的修改。其次，根据相互配套原则，确保不同法律法规之间的相互配套，使中小城市发展相关法律法规成为有机结合的整体。最后，坚持奖惩结合的原则，既制定鼓励性法律法规，也制定限制性法律法规，形成促进我国中小城市健康发展的激励约束机制。
 
    　（三）建立和健全促进中小城市发展的投融资体制，形成多元化的投融资格局
 
    　首先，科学定位政府的职能，健全中小城市建设投融资方面的法律法规。在发挥政府在中小城市基础设施建设中的主导地位的同时，通过加强法制建设，建立和完善基础设施投融资宏观调控体系，改革组织形式和经营方式，为民间资本的进入创造公平的市场竞争环境。其次，发挥市场激励和风险约束作用，坚持“谁投资、谁受益、谁担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、私人企业、社会资金参与中小城市基础设施建设。最后，积极拓宽融资渠道，创新融资方式。借鉴发达国家在中小城市建设中发行地方债券、允许特许经营等融资方式，发挥资本市场在中小城市基础设施建设项目融资中的作用。积极探索BOT、TOT、ABS、PPP等新型城市基础设施建设投融资模式在我国中小城市的应用。
 
    　（四）坚持经济调控和政府引领的有机结合，以各类城市的协调发展为基础促进中小城市的发展
 
　　目前，各类城市发展不协调是我国城镇化进程中面临的突出问题，部分原因在于：大城市在投入方面得到政府太多的倾斜，以致于不惜巨资搞各种形象工程；相反，许多中小城市则难以获得上一级政府的投资，维持现状都非常困难，更不用说发展。中小城市的发展已经成为我国城镇化发展的薄弱环节。
 
    　为此，应根据新型城镇化的要求，坚持经济调控和政府引领的有机结合，以各类城市的协调发展为基础促进中小城市的发展。一是通过运用城市空间开发管治手段，在特大城市、大城市的周边加快发展配套的卫星城，以分流大城市的人口，带动周边地区中小城市的发展。二是通过经济调控手段，引导部分产业向中小城市集聚，完善中小城市各项功能，提升对流动人口尤其是农村人口的吸引力。三是发挥政府的引领作用，促进人口和经济活动（尤其是产业）从部分大城市向广大中小城市分散化发展。四是加快推进中小城市户籍制度改革，切实放宽流动人口在中小城市的落户条件，实现基本公共服务均等化，为促进中小城市的发展创造良好的社会环境。□
 
    　参考文献：
    　[1]国家发展和改革委员会产业发展研究所美国、巴西考察团. 美国、巴西城市化和小城镇发展的特征及启示 [J]. 中国农村经济，2004（01）.
    　[2]黄征学. 韩国城镇空间结构的主要特征及启示 [J]. 宏观经济信息研究，2013（18）.
    　[3]娄晓琪，邱菀华. 国外城市发展现状和我国城市发展的系统分析 [J]. 经济与管理研究，2003（02）.
    　[4]金元欢，王剑. 韩国城市化发展模式研究 [J]. 城市问题，1996（06）.
    　[5]韦伟，赵光瑞. 日本城市化进程及支持系统 [J]. 经济纵横，2005（03）.
    　[6]杨书臣. 日本中小城市的快速发展及其原因 [J]. 日本学刊，2001（04）.
    　[7]杨明. 韩国的“压缩型”城市化之路 [N]. 光明日报，2013—10—05.
    　[8]邹慧宁. 发达国家城市基础设施建设投融资经验与借鉴 [J]. 现代商贸工业，2011（10）.
 
　    （作者单位：宏观经济研究院社会所）