城镇经济
容量约束下的城市经济—民生—生态承载力研究时间： 2016-07-18信息来源：钟茂初 作者：hjr_admin 责编：
摘要：中央城市工作会议提出的发展理念，为解决我国城市发展中长期累积的问题提供了新的思路。本文从城市发展的承载力约束，以及经济—民生—生态的协调关系视角，针对城市病的表现形式与成因、城市经济发展中的产能过剩问题、城市发展中的绿色化目标问题、新型城镇化过程中如何防范“城市病”问题进行了讨论，并提出了相应的政策主张。关键词：城市病 经济—民生—生态关系 承载力约束
中图分类号：F297 文献标识码：A 文章编号：1004—0730（2016）01—0005—09
经过30多年高速发展之后，我国城市发展水平已进入中高收入发展阶段，城市化率已超过50%并呈现加速态势，与此同时也进入了“城市病”的显性化和集中爆发时期，进而导致了城市发展中经济、民生、生态之间的不协调状态。2015年底的中央城市工作会议，针对城市发展中存在的问题，提出了一系列发展理念和发展思路。如，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念；转变城市发展方式，着力解决城市病等突出问题，提升城市竞争力、生态环境质量、人民生活质量；坚持集约发展、树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，由外延扩张型转变为内涵提升型；城市发展规模要与资源环境承载力相适应，框定总量、限定容量、提升质量、盘活存量、做优增量，要防止“摊大饼”式扩张；城市规模要与资源环境承载力相适应，将环境容量与综合承载能力作为城市规模和定位的依据；要统筹好生产、生活、生态三大领域，把握生产空间、生态空间、生活空间的内在联系，提升城市发展的宜居性；提高新型城镇化水平。这些发展思路的提出，一方面表明：城市发展在经历了长期高速增长之后，累积了“城市病”等矛盾，而矛盾累积的根源是粗放型的城市发展方式，缺乏总量容量制约，缺乏资源环境承载力约束，经济—民生—生态缺乏有效的协调；另一方面表明，未来发展阶段，必须在总量约束和承载力约束的前提下，集约化利用发展各要素，以经济—民生—生态的协调为目标来推进城市发展。本文针对上述问题，从城市发展的承载力约束、经济—民生—生态协调关系的视角，对城市发展中累积形成的城市病问题、城市经济发展中的产能过剩等问题、城市绿色发展问题、新型城镇化问题展开相应的讨论。
一、城市发展中的经济—民生—生态关系与承载力约束问题
“城市”作为人类经济社会活动的一种主要聚集形式，其首要目标是实现以人为本的城市宜居性，即城市居民可得到充分就业并获得收入以满足其消费需求（收入宜居），可充分享受城市基础设施与公共服务（生活便利宜居），可享受良好的生态环境（环境宜居），且这些方面的宜居不是一时性的而应当是持久性的，亦可称之为“城市宜居的可持续性”。
经济学中，任何目标函数，都必须给出有效的约束条件，才能使经济主体得出优化的行为选择。城市的发展理念要实现宜居的“可持续性”目标，就必须清晰地认识城市发展要素的约束条件，使城市各发展主体在“城市宜居可持续性”的目标下，得出其最合理可行的发展路径。理论和实践表明，城市发展的要素主要有：土地资源对人口和经济规模的承载能力、基础设施和公共服务对人口和经济规模的承载能力、生态环境对人口和经济规模及结构的承载能力。所以，城市的“承载力”——土地承载力、城市基础设施和公共服务承载力、生态环境承载力是城市发展的主要约束，由此而决定了城市合理人口规模、经济规模、产业结构以及城市居民的消费水平。只有城市各主体自觉遵从这一城市发展承载力约束，城市的发展才是良性运行、可持续的。
因此，城市发展必须形成相应的原则、制定预期达成的目标、建立起有效的基本制度。为此，一要以“可持续”为基本理念，以“承载力”为基准形成“容量红线”，把它作为顶层约束，融入到城市经济、文化、社会发展各领域和全过程，达成经济—民生—生态的协调。防范各主体、各领域、各过程中可能出现的不顾及承载力约束、不顾城市宜居目标的“超速发展”、“超规模发展”和“过度发展”；二要在城市经济社会发展过程中，追求经济—民生—生态多要素的综合效率提升、生产—生活—生态方式适配、发展时序上有效衔接，优化配置各种城市发展要素（土地、人力资本、产业资本和金融资源、基础设施和公共服务、消费能力、碳排放及污染排放配额等），以市场方式追求最大效率；三要以“公平”作为城市各主体维护“可持续”的重要内容（如果各相关利益主体各自以“成本外部化”、“公有地悲剧”、“搭便车”等损人利己方式来达成个体目标，则有损于城市整体可持续目标），城市内部各主体之间、城市与乡村之间、城市与其他区域及其他城市之间，应当公平地分享城市功能、公平地承受城市发展中的负面影响和治理成本、公平地承担维护“承载力”和“可持续性”的责任及成本。城市对周边生态功能区，应合理承担其生态补偿；四要实现城市经济—民生—生态关系协调的制度化。把城市“可持续”目标与“承载力”约束所决定的行为规范制度化，把有助于通过利益机制引导政府、企业、消费者的政策杠杆制度化。综合而言，承载力约束理念、宜居、提高城市发展各要素的综合效率、促进城市与相关主体间的公平、系统构建城市经济—民生—生态相协调的制度，是城市良性运行、可持续发展的核心内容。
城市化过程中形成的各种“城市病”，实质上就是人口和经济规模及经济结构超过承载力的表现。城市往往围绕着工商业而发展，城市经济规模、人口规模不断扩张，生产要素过度向城市集聚，会导致交通拥堵、生态环境质量下降、居民生活质量及幸福感得不到有效改善等“城市病”。“城市病”的根本成因在于缺乏“承载力约束”。城市扩张过度与城市负载过大之间存在着循环影响关系，城市过度扩张与过度发展导致经济—民生—生态关系的不和谐，如：城市过度扩张，使经济活动对生态环境负面影响不断累积，从而突破生态环境承载力阈值而导致不可逆后果；城市过度扩张，将超越规模经济水平导致规模不经济，进而损害城市发展各要素的综合效率；城市过度扩张，将导致基础设施和公共服务的负荷过大，进而破坏城市内各群体之间共享资源与服务的公平关系，城乡间的公平关系、城市与生态功能区的生态联系；城市生态环境的恶化可能反过来影响城市发展，因宜居环境的恶化（城市不宜居）而导致资本、劳动力等城市经济投入要素不可持续，因自然资源瓶颈（交通运输、电力供应、能源、水资源等）导致产业不可持续等。只有引入“承载力约束”理念，引入城市经济—民生—生态相协调的机制与政策工具，才是防治“城市病”的根本途径。
城市发展矛盾累积，也存在制度性成因。各城市发展过程中，往往以“经济增长至上”和“经济竞位”为理念，并形成相关政策、制度，导致“城市病”的生成和强化。在城市发展过程中，体制机制方面有待改进的问题有：缺乏有效的利益机制导致城市发展要素综合效率低下，缺乏制衡GDP单一目标独大的制衡力量。城市应建立起经济—民生—生态相互协调的体制机制，不因过度强调一个发展目标而弱化其他发展目标；强化城市各主体合理承担“承载力”责任的制度，土地承载力、基础设施和公共服务承载力、生态环境承载力三个方面，都应当有其相应的责任主体和责任机制。只有在宏观层面、微观层面对各主体形成“承载力硬约束”，并对城市发展速度、发展规模、竞位模式、产业结构形成有效制约，才能在城市发展中形成经济—民生—生态的协调关系。
二、“城市病”在经济—民生—生态方面的表现形式、成因及影响
我国城市发展过程中的“城市病”有各种各样的形态，从经济—民生—生态关系的角度来归纳，最主要的是以下五种“病症”：“摊大饼”式扩张、高地价与高房价、基础设施和公共服务滞后与拥挤、生态环境质量不断下降、城市规划和管理有序度不高。从经济—民生—生态关系协调与否的视角来分析“城市病”的主要表现形式，可以得出“城市病”的主要成因，进而也就找寻到了相应的解决路径和对策。
第一，“摊大饼”式扩张模式，反映在城市发展中是以下思想的反映：其一，是“土地无限供给”理念的一种反映，认为城市规模可以无限制地向外扩张，农村土地可以不断地转化为城市用地；其二，是线性增长思维的反映。认为经济规模线性扩张与土地要素的投入同步增长，需要不断增加土地要素的供给，但不充分考虑土地要素的集约利用；其三，城市规模的过度扩张，所需城市基础设施匹配能力难以跟上；其四，经济规模扩张中未将城市居民生活成本的增加纳入考虑。随着城市规模的扩张，居民生活成本（特别是通勤时间成本）会以城市半径的平方倍数增加；其五，城市不断向农村扩张，必然将相应的生态功能区（湿地、森林等）转变为城市工商业用地，即使人为予以保留，其生态功能也势必大幅度降低。
第二，高地价与高房价，导致城市发展中存在的问题是：其一，高地价和高房价，一定程度上反映了地方政府对于短期政绩的超常追求。其逻辑机理是：GDP增长、城市建设、民生，都需要大量的财政资金支出，在经济尚未发展起来的阶段，税收收入远远无法支撑地方政府短期见效的政绩追求，因而只能依靠土地财政或以土地收益为抵押获得信贷资金。地方官员的政绩追求决定了高地价、高房价的必然取向。土地出让收入占政府收入的比例越高，城市发展的不可持续性就越高，也意味着该城市在土地利用方面对后代人的透支程度；其二，高地价、高房价，加重实体经济和服务业企业的运营成本，不利于实体经济和服务业的长期发展；其三，高地价、高房价，会在虚拟经济领域形成虚高的资本收益水平，对实体经济造成不利的示范影响，使得更多的资金转向虚拟经济部门，挤占实体经济所需的资金和信用资源；其四，房地产业被确立为城市的支柱产业会造成不良影响。这是因为，各个主体过于依赖房地产带来的收益：政府部门过于依赖土地财政，金融部门过于依赖房地产带来的收益，产业部门过于依赖房地产的高利润，投资者过于依赖房地产业带来的快速致富机会。房地产作为支柱产业使得居民住房、商务写字楼、工业园区产业用房、商业设施等都不同程度地形成产能过剩；其五，高房价严重影响居民的生活质量和可支配收入。世界银行确定的房价收入比标准范围是3～4：1，联合国确定的人居标准是5～6：1，而我国多数城市的房价收入比远高于这一标准。
第三，基础设施和公共服务滞后，导致城市发展中形成以下不良问题：其一，由于“GDP至上”的城市发展理念，使得投资偏向能够增加GDP的项目，而对于基础设施和公共服务建设则只能量入为出，这必然使得基础设施和公共服务建设滞后。这一投资特性，是长期存在的，必然使得基础设施和公共服务的短缺量不断累加，加之随着城市人口和经济规模不断扩大所增加的需求，这方面的欠账会越积越多；其二，由于基础设施和公共服务并未形成一种有效合理的价格机制，社会资本进入该领域的门槛较高，使得该领域的投资意愿不足；其三，由于基础设施和公共服务长期处于短缺状态，必然形成“拥挤效应”，进一步导致既有基础设施和公共服务的超负荷；其四，基础设施和公共服务原本应当是社会公众无差别地、非排他性地分享。但在现实中，还是存在一定程度的“差别分享机制”。如，不能全覆盖的“民生”事项（如优质中小学幼儿园的入学，衍生出来的天价“学区房”），民众对于公共服务与基础设施的使用权的机会并不均等。再如，医疗等公共服务机构，设立了VIP设施，普通民众无法公平分享。这些并非“无差别分享”的基础设施和公共服务，也降低了供给效率和社会满足程度。
第四，生态环境质量不断下降，由城市发展中以下错误思路所导致：其一，各城市在高速发展阶段，普遍存在“先建设，先污染，后治理”和“经济发展硬约束，生态环境保护软约束”的发展思路。随着城市经济发展，生态环境质量必然因此而持续下降；其二，在各城市的“竞位”过程中，普遍采取“向低环保标准看齐”的竞争策略，为了争取更多的投资项目，不惜降低城市的环保门槛；其三，各城市由于所处的地理条件不同，存在较大的生态承载力差异。但是，各城市在发展过程中并不考虑这种承载力差距，而是不断扩大城市人口规模和经济规模，使得一些城市生态负载远远超过自身的生态承载力，导致城市生态环境质量持续下降；其四，城市的生态功能主要由周边生态功能区提供，但是，城市作为生态功能的受益者，并未形成合理的生态补偿机制，使得周边生态功能区不得不自己进行经济开发，导致生态功能下降，城市生态环境质量因此而降低。
第五，城市规划和管理有序度不高，造成城市发展中的以下问题：其一，城市规划缺乏适应短期发展、中期发展、长期发展的对接性和延续性，这是导致城市建筑和基础设施寿命偏短的重要原因。城市建筑和基础设施的大拆大建，也导致城市资源的无谓损耗，其根源在于大拆大建都不必评估其全过程的生态环境影响，更无责任主体为此承担责任；其二，由于缺乏承载力的概念和机制，导致某些领域过度发展之后，不得不采取强制性措施予以治理，治理成本巨大。以城市机动车发展为例，城市规模和交通道路投资决定了城市所能容纳的机动车数量，但是，各城市在机动车快速普及过程中，却不做任何额度限制，也没有及时建立起相应的额度机制，发放的牌照远超城市机动车容量，使得各城市普遍出现交通拥堵状况。之后不得不采取限购限号等措施，治理成本和社会成本巨大；其三，城市空间布局中，更多地单纯考虑经济目的，而没有综合考虑居民生活便利性、适宜性以及生态环境保护的有效性，使得空间布局错位，降低了城市经济—民生—生态的综合效率。发展“紧凑城市”的目的，就是要通过改进生产—生活—生态空间规划布局，来提升城市经济—民生—生态的综合效率，而不是单纯考虑某一方面的效率的提升；其四，城市普遍重硬件建设而轻软件管理，导致无法实现城市规划预期的效率水平，尤其是基础设施和公共服务的效率水平；其五，由于城市规划建设中往往是“经济硬约束，管理软约束”，使得城市规划建设中存在许多薄弱环节，导致城市居民在生产安全、公共安全、环境安全方面存在较高的不确定性风险。
三、城市经济体系的承载力与供给侧结构性矛盾
2015年底的中央经济工作会议提出：着力加强供给侧结构性改革，抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，处置“僵尸企业”，化解过剩产能以形成良好市场预期，帮助企业降低成本，化解房地产库存。五大任务的提出表明：过剩产能、高库存、企业高运营成本已成为当前宏观经济运行中的供给侧结构性矛盾。而城市承载了整体经济80%以上的规模，所以，宏观经济运行中的产能过剩等问题，也是城市发展中累积的矛盾，更是当前城市经济发展中需要着力解决的问题。
城市发展，经历了长期的外延扩张型的粗放式发展，主要依靠土地扩张、投资扩张、常住人口扩张等发展手段，使得城市产业形成了较为严重的产能过剩，同时出现土地成本大幅上升、生态环境治理压力巨大、房地产库存严重、金融机构不良债务、各级政府地方债务过大以及过度依赖土地财政等问题。
产能过剩等经济发展问题，成因可归结为：资产运行过程中，其资产价格、预期收益率、运营成本，超过了经济体系的承载力。一个经济体系运行的持续条件，可用以下“平衡方程”作理论描述：（1+q）Qt+C=Qt+1。设Qt为某时点t的经济体系的活动规模，q为该经济体系活动的预期获益率，C为活动中的其他费用。方程的经济含义是：本期经济体系活动的规模至少必须达到保证支付上一期经济体系活动的获益以及经济体系活动的各种费用，才能持续下去。一旦该平衡方程难以实现，那么，整个经济体系的活动就难以继续正常运转，即经济活动诸因素超过了整个经济体系的承载力。
对于城市经济运行中产能过剩、房地产库存难以出清等状况，可以从上述理论来探讨其成因。按照该理论，在下述情形下城市经济难以持续：一是长期高增长所累积的资产价值Qt过高，二是既有经济体系的活动所担负的预期获益率q过高，也会导致经济持续运行负担（1+q）Qt过重，三是经济体系的活动中各种运营费用C过高也会加重经济体系持续运行的负担。对于资产价格Qt，城市经济中以土地价格、房地产价格过高最为典型。其一，低效土地资产和低效房地产，虽然无法产生高效益，却在资产价格中占据相应比重，也要求有较高的获益，从而导致整体经济所承载的获益负担过重；其二，土地和房地产价格虚高。虚拟经济活动，脱离实体经济的获益本质，通过短期的资本炒作，获得虚高收益率，导致实体经济资产价值偏高，同时也使实体经济的获益支付负担加重。预期获益率q过高问题，其成因有：一是在粗放型高速增长期，由于存在人口和劳动力红利、土地成本低廉、环境成本低等因素，维持着高获益率。当这些有利因素消失后，高获益率难以为继；二是在粗放型增长时期，政府收支的较大比例来源于土地出让收入等非税收入，收入必然难以持久；三是虚拟经济通过短期炒作实现较高“获益率”，使得实体经济的获益率相形见绌，导致实体经济中的部分资金流向虚拟经济，使其运行困难；四是那些高杠杆投资形成的产能，其融资成本客观上也要求这些产能必须实现高“获益率”。经济活动运营费用C过高问题，大多涉及体制机制障碍中所形成的各种交易费用。包括体制机制性交易成本、企业负担的城市管理成本、电力等垄断性资源价格成本、物流不畅等成本。上述三个因素，可分别归结为“资产价格”、“资产预期收益率”、“资本运营成本”，它们加大了经济体系的承载力。
2015年底的中央经济工作会议提出供给侧结构性改革和去产能去库存等任务，其根本性目标是：消除低效或无效资产。对于城市经济而言，最主要的任务是化解以过剩产能形式低效占用的土地资产、消除以库存方式低效形成的房地产（包括居民住宅、商务楼宇、工业园区的厂房等）。这一政策目标的理论逻辑是：（1）让土地、房地产等各种资产价格回归到真实可信的水平，使其由当前土地市场和房地产市场可实现的获益率来决定，恢复城市经济各行为主体的信心。土地资产价格、房地产价格的降低，可让新的投资者以相对较低的成本重新运转起来，使土地等要素和相应的工业、商业、商务生产能力得以实现，雇用能力得以恢复。因此，当前城市发展政策，不能把维护原有土地投资者、房地产投资者不切实际的预期获益作为考量目标，而应把如何使工商业生产能力正常运转起来作为根本目标。（2）现实中，各城市都存在一定数量的“僵尸企业”，呈停产半停产状态、资不抵债、连年亏损、靠金融机构“借新贷还旧贷”或政府补贴而存活。通过破产、兼并等方式，可使停产半停产企业的有效资产与无效资产相互剥离，无效资产部分的价格归零，有效资产重新运营。（3）房地产去库存，最有效的途径就是使其资产价格回复到合理水平，通过降低房价来降低房地产业的预期获益率，进而降低房地产投资的冲动，也可通过降低房价来促进市场出清使那些沉淀于库存的资产资金实现有效运转。
总之，对于城市发展的管理部门来说，必须转变长期以来形成的“GDP与投资增长至上”思维，形成“促进经济正常运行”思维。政策目标必须有合理的约束条件予以配合。例如，针对“去过剩产能”的目标，固定资产的投资增长必须有总量额度和投资方向的门槛限制，这些门槛必须包括土地集约利用指标的约束、单位GDP碳排放及污染排放额度的约束以及基础设施适度超前的约束，尤其是不能以“高杠杆”去支持高投资，预防出现在“去产能”时又“增加过剩产能”的情形；针对“去房地产库存”等目标，必须限制新的供应，严格限制土地供给，紧缩土地财政，使金融业对房地产项目的信贷紧缩；针对“增加有效供给”的目标，在促进新兴产业扩张的同时，必须有它所替代的传统产业的同步削减目标。以“互联网+”商业的发展为例，“互联网+”商业的发展，并不会增加商业总需求量，它只是对传统商业模式一定程度的替代。所以，发展“互联网+”商业，“同步减少传统产业的规划”必须纳入到新兴产业的发展规划之中。
四、城市生态环境承载力与绿色发展问题
中共十八大提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程”，2014年中央经济工作会议明确提出“现在环境承载能力已经达到或接近上限”，中央《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“加快推动生产方式绿色化，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，加快发展绿色产业”。在此背景下，强化经济绿色化水平，理应成为制定各城市中长期发展规划的重要内容。本文基于对城市经济—民生—生态相关问题的理论分析及对现实条件的实证研究，提出经济绿色化目标应纳入各城市中长期发展规划之中。
第一，充分认识国家层面对于生态环境问题的强化目标，将之作为各城市制定“十三五”等中长期发展规划的前置条件。中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》等文件中提出“二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰”、“单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%—65%”、“非化石能源占一次能源消费比重达到20%”等自主行动目标。这一自主目标表明：在“十三五”及此后的各项发展规划中，生态环境承载力不应放在经济发展指标之后，而应把它放在“前置”位置，即，应在先行确定生态环境的约束性指标的基础上，再去安排经济社会的各项发展指标。所以，各城市在制定中长期规划时，必须改变先定经济指标再考虑环保问题的传统规划思路。对于各项发展指标和发展规划，都应先行进行“生态环境全影响评估”，在生态环境全影响不超过承载力的前提下，最终确立规划指标和发展对策。
第二，根据我国碳减排等自主行动目标测算，当人均GDP达到14000美元时，中国整体上达到峰值进入绝对量减排阶段。所以，各个城市（尤其是人均GDP接近或超过14000美元的发达城市）在“十三五”规划和中长期规划时，要充分考虑到已经进入或即将进入绝对量减排的潜在要求，渐次进入绝对减排的步骤，否则将使未来阶段的经济发展陷入“硬着陆”状态。
第三，根据“国家自主贡献文件”，能源、建筑、交通等是重点减排领域。这些产业的绿色化，是各城市经济绿色化的重要方向。但是，在理念上应认识到“产业绿色化”必须具备替代性，即，高生态效率的产业对低生态效率传统产业的替代，实现“绿色化产能更新”。以发展新能源汽车为例，新能源汽车只是对现有汽车存量和产能的替代，不可能在现有存量和产能基础上增加市场需求。所以，制定新能源汽车的发展规划时，要依据其替代能力，同步削减传统汽车的产能。否则，就可能在“绿色化”口号下，增加新的产能过剩。同时，能源、建筑、交通领域的绿色化规划，在客观评估传统产业替代能力及替代进展的基础上，必须包含对传统产业的替代削减规划。
第四，在经济发展与减排的双重目标下，减排的可行手段、经济绿色化只有通过强化“环境规制”来倒逼企业和产业生态效率提升。所以，我们要考虑如何让环境规制起到激励企业生产率提升的作用而非削弱生产率。根据理论和实证分析，当环境规制提高到合理强度时，由环境规制引致的“创新效应”、“竞争效应”和“学习效应”就会大于“规制成本”，提高企业生产率，促进企业优胜劣汰机制的形成。但是，不同类型产业环境规制对企业生产率的影响是不同的。本文主张：对于“重度污染型”产业，已接近效率转折点，其环境规制程度应适度强化，使之尽早跨过“痛苦期”，迎来生产率上升阶段；对“轻度污染型”产业和民生影响大的“中度污染型”产业，当前不宜“一刀切”地强化环境规制水平，而应使这些产业保持较高的生产率；对于发展程度较高的城市，对其优势竞争产业，环境规制程度应逐步提高，以激励企业形成更加稳固的国际竞争力。
五、新型城镇化过程中应预防“城市病”重现
新型城镇化，既要遵循新常态发展的基本原则（发展必须是遵循经济规律的科学发展，遵循自然规律的可持续发展，遵循社会规律的包容性发展）和新理念（创新发展、协调发展、开放发展、绿色发展、共享发展五大理念），还要总结和借鉴之前发展阶段的经验并有针对性地防范惯性思维可能导致的矛盾和问题。要改变高速增长的发展思维定式，不能重复主要依赖要素驱动、投资驱动的发展路径。从城市发展的承载力约束和经济—民生—生态协调关系视角来看，新型城镇化过程中必须关注以下方面的问题。
第一，必须未雨绸缪地防范大中城市既有的“城市病”。这包括：大拆大建、规划无序、交通拥堵、房价畸高、工业企业聚集而环境质量日益走低。新型城镇化，必须防范大规模造城运动。房地产及商业繁荣，应是新型城镇整体产业繁荣发展、人口安居的成果，而不是新城镇发展的先行条件。先期炒高房地产，只能带来短期效应，反而会抑制从长远收益考虑的理性投资者的进入。土地价格、房地产价格被人为炒高之后，各种成本迅速提升，会制约城市发展活力。如果为城镇化确定一个高速发展的目标，那么，未来的城镇化将无可避免地演变为各地大规模城镇土地开发，造成资源浪费、生态环境加速污染破坏。各个短期利益群体，在城镇化“运动”中炒高土地和房地产价格获利后迅速离开，而把累积的各种问题遗留给城市，最终的承担者是当地居民及其后代。所以，各地的新型城镇化，应当预先设定短期、中期、长期的土地开发总量及土地承载力等约束性指标。
第二，从新常态视角和协调发展的理念来认识，加快新型城镇化建设，不宜过分强调中小城镇的发展速度。根据理论规律和实证分析可知，大城市、中小城市、小城镇的人口规模、经济规模比例大致是稳定的，在未来发展阶段，中小城镇的发展速度不可能远快于大中城市的发展速度。所以，发展新型城镇，决不能以过快的发展速度作为主要目标，应当在符合整体经济社会发展速度的水平上，预测达到一定人口规模、经济规模的实现年限，按照这一预期年限来确定各阶段可行的发展目标，按照科学规划有条不紊地推进，而不是急于求成。因而，应根据承载力预先设定短期、中期、长期的开发速度等约束性指标。
第三，理论和实证分析表明，以往“城市病”的主要成因，在于人口和产业过速聚集（在较短时期内迅速扩张，而基础设施和基本公共服务大幅滞后）。所以，新型城镇化要在预期发展速度的前提下，有所超前地优先发展基础设施和基本公共服务，把基础设施和公共服务的承载力，作为其他经济开发的前提条件。
第四，从绿色发展的角度来认识，以往城市发展进程中，对于生态环境往往有意无意地采取“生态先破坏后恢复”、“环境先污染后治理”的发展顺序。在生态文明建设的新常态下，新型城镇化进程中应着力防范这一发展顺序重现。必须明确规定：在新城镇发展的初始阶段，即划定生态红线和环境保护门槛（物耗能耗标准、产业排放标准、生态建筑标准等），并适当增加生态环境保护的基础建设投资（水污染处理设施、垃圾处理设施、资源循环利用设施等）。
第五，从共享发展的角度来认识，新型中小城镇的规划建设，要注重其民生效应，明确制定出新型城镇化的宜居性指标。如，居住地与产业就业地之间的匹配性，居住地就业地的交通易达性，以及其他城镇基础设施及生态环境质量等宜居性指标。要通过制度创新，让新型城镇化的潜在投资者，成为新型城镇的设计者、参与者、利益分享者。未来城市的发展主体是企业和居民，在规划、投资建设、经营模式设计的各个过程之中，应采取适当的方式吸引相关企业、居民参与（如参股、参与经营）。要通过权利分享机制和利益分享机制来充分调动他们的积极性，以得到广泛认同和支持。
参考文献：
[1]《中央城市工作会议在北京举行》，《人民日报》，2015年12月23日。
[2]《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》，2015年12月22日。
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[4]钟茂初：《以改革和法治思维推进生态文明建设》，《学习与实践》，2015年第3期。
[5]钟茂初：《产业绿色化内涵及其发展误区的理论阐释》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2015年第3期。
[6]王杰：《中国城市生态文明建设的问题及出路》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第2期。
[7]钟茂初：《新型城镇化进程中若干问题的探讨》，《开发导报》，2013年第8期。
[8]钟茂初：《协调利益+扩大内需，助力可持续城镇化》，《中国城市报》，2015年2月16日。
*本文为国家社科基金重大项目（13&ZD158）的阶段性成果之一。
作者简介：钟茂初，南开大学经济研究所教授、中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员，天津，300071。
（责任编校：刘江涛）