雄安规划编制 战略研究先行时间： 2017-11-24信息来源：刘 士 林　作者：qgy_admin　责编：

编者按：中国幅员辽阔，地区条件差异显著，区域经济发展水平呈现出“东高西低、南强北弱”的失衡现象，区域发展不平衡一直是中国面临的重大问题。因此，国家始终把促进区域协调发展放在突出重要位置。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，它的设立是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区与深圳、浦东新区呈梯度而上，分别占据全国南、中、北三个维度，这将合力推动中国实现全局均衡发展，改变中国区域经济发展的失衡状况，对构建中国区域经济发展大格局具有重大现实意义和深远历史意义。鉴于此，本刊特组织相关专家，从区域经济的视角深入探讨雄安新区如何在调整优化区域经济空间结构，培育创新驱动发展新引擎，促进大城市群核心区与周边地区协同发展等中国区域经济协调发展、区域发展大格局构建目标中发挥更大的作用。
关键词：雄安新区；区域协调发展；区域发展格局
中图分类号：F061.5 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）05-0026-13
收稿日期：2017-06-30


    2017年4月1日，河北雄安新区横空出世。尽管此前中国已设有18个国家级新区，但被冠以“千年大计、国家大事”的独此一家。接下来该怎么规划和建设？一时间国内外热议如潮，一些规划专家甚至急匆匆抛出了思路和方案。城市规划是关于自然空间和社会资源的系统性设计和制度性安排，一旦形成和实施后就很难再进行大的、脱胎换骨式的改造和重建，因其成本过高也是在通常情况下付不起或不愿付的。目前，围绕着雄安新区规划的各种讨论，主要集中在户籍、房产、企业入驻、原居民搬迁等“牛毛细节”上，而作为基础性设计和总体性配置的战略研究严重不足。这些“今日格一物，明日又格一物”的“零打碎敲”，和“一会儿想起这儿，一会儿想起那儿”的“拍脑袋”没有本质差别。我们一直强调，“城市规划编制，战略研究先行。”这既是对中国城市建设“计划赶不上变化”和“翻烧饼”问题的沉痛反思，也是雄安新区在启动规划编制时需要明确的基本原则之一，即在具体的产业、交通、人口等专项规划前，必须先把新区的战略定位、战略框架和战略重点想明白、勾勒好、看清楚。对于雄安新区而言，战略研究决定了中国想要的是一个什么样的雄安新区。
    一、战略定位：国家新型城镇化规划示范区
    雄安新区是《国家新型城镇化规划》推进过程中批准设立的规格最高的国家新区，因此在战略定位上不仅要和新型城镇化战略保持高度一致，还应在解决旧城市化的主要问题及后遗症方面发挥重大引领和示范作用。这就要求在规划编制之前，必须明确划清新型城镇化和旧城市化的界限，并将此战略定位贯彻于规划编制的整个过程中。
    在模式上看，旧城市化主要表现为两种形态：一是由政府主导的“政治型城市化”，政府管得太多、统得太死，不利于发挥市场在资源配置中的主导性；二是任由市场发挥的“经济型城市化”，既不考虑自然和资源环境的承受力，也不顾及人在城市中的获得感和幸福感。与之相对，新型城镇化提出的生态城市、人文城市，中央城市工作会议要求树立正确的城市观、人民城市为人民以及协调政府“看得见的手”和市场“看不见的手”等，都是针对旧城市化的问题和后遗症而发。这是编制雄安新区规划必须确立的战略问题意识。
    从实践上看，国家发展改革委联合11部委组织实施了国家新型城镇化综合试点工作，目前已发布三批，分别是2015年2月第一批62个、2015年11月第二批73个、2016年12月第三批111个，涵盖了省、市、县、镇等行政单元。从总体效果看，可以说参差不齐。就多数城市而言，则是局部进展较好，但整体上改观不大。因为旧城市化和新型城镇化是两种不同的城市发展方式，在环境、空间、经济、社会等方面存在巨大的矛盾和冲突，它们会不同程度地渗透进规划编制并影响到新型城镇化建设。在编制雄安新区规划时，如何充分吸取试点规划经验，率先走出一条新型城镇化发展道路，也是在“画图”之前就要解决的。
    就此而言，雄安新区应以“国家新型城镇化示范区”作为自身的战略定位，深刻把握和体现“千年大计、国家大事”的科学内涵，在总体思路上坚决摈弃旧城市化及其“先建设，再改造”的老路子，为画一张最好最美的新区蓝图提供指导和支持。
    二、战略框架：“十三五”规划以“1+5”为核心内容的“新型城市”
    从改革开放以来的城市化经验看，和最初的深圳、浦东有所不同，雄安新区面临的主要挑战之一是“颇为用钱苦”，即作为一个低水平的城市化区域，在国家战略红利和各种社会资源大规模、快频率、高强度的注入和集聚下，如何为雄安新区的高水平建设和可持续发展搭建一个尺度适当、富有弹性的战略框架。
    作为中国新型城镇化的有机组成部分，雄安新区在战略框架上并不需要“一切推倒重来”，而应与已有的战略规划密切联系起来进行交互设计。由于《国家新型城镇化规划》和“十三五”规划在时间上完全叠合，加之后者在五大发展理念指导下补入了新精神和新要求，因此，“十三五”规划提出的以“1+5”为核心内容的“新型城市”，作为中国新型城镇化探索的结晶和集大成，也是雄安新区规划建设应遵循的基本战略框架。
    所谓“1”，是“建设和谐宜居城市”。“十三五”规划的具体表述是：“转变城市发展方式，提高城市治理能力，加大‘城市病’防治力度，不断提升城市环境质量、居民生活质量和城市竞争力，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。”这是“十三五”时期新型城镇化建设的主要发展目标。不管未来经济怎样繁荣，人口怎样集聚，如果破坏了“和谐宜居”这个“以人为本”的基础和根本，它和旧城市化就没有什么本质差别，当然也不可能是我们希望建成的雄安新区。
    所谓“5”，是对“新型城市”的具体界定。“十三五”规划的具体表述是：“根据资源环境承载力调节城市规模，实行绿色规划、设计、施工标准，实施生态廊道建设和生态系统修复工程，建设绿色城市。加强现代信息基础设施建设，推进大数据和物联网发展，建设智慧城市。发挥城市创新资源密集优势，打造创业乐园和创新摇篮，建设创新城市。提高城市开放度和包容性，加强文化和自然遗产保护，延续历史文脉，建设人文城市。加强城市空间开发利用管制，建设密度较高、功能融合、公交导向的紧凑城市。”由此可知，新型城市规划建设主要包括五方面的内容，即绿色城市、智慧城市、创新城市、人文城市和紧凑城市。这五个城市建设目标，既充分研究了世界城市发展的规律和趋势，也吸收了中国城市现代化建设的经验教训。抓住了这五个城市目标，也就抓住了雄安新区规划的重心。
    “十三五”规划提出的“新型城市”，目前还没有成功的建设样板。因为要在现有城市基础上建设新型城市，难度太大、成本太高，并需要假以时日。而如同一张白纸的雄安新区则具有得天独厚的优势，因此在研究雄安新区的战略框架时，必须把旧城市化后遗症、国家新型城镇化综合试点及“十三五”新型城市放在一起统筹考虑、“打包解决”，所以完全可以按照此战略框架编制雄安新区规划，而不需在此之外另起炉灶。
    三、战略重点：以规划预防城市“过度集聚”
    城市发展离不开“集聚”，但过度“集聚”就会导致城市病。这是旧城市化的一个主要问题，以至于在今天我们看任何一个城市规划，百分之百都会碰到“轴”“带”“区”“点”等概念，也百分之百都会看到“上下左右几个圈”再加“几个纵横轴线”的图示。沿“轴”“带”分布的“集聚区”“功能带”“增长极”“示范点”等，既是基础设施建设、投资、房价飙升、公共服务密集布局的空间，同时也是城市不健康的病灶和症结所在。要改变旧城市化的规划思路，需要确立一种“集中+分散”的基本思路，做到“该集聚时集聚，该分散时分散”。
    和一般新区遇到的“卧城”“鬼城”“产城不融合”等问题不同，可以预言在未来相当长的时期内，雄安新区的主要任务是防止“过度集中”。在这方面尤其要以北京为戒，并对已存在和可能出现的雾霾、拥堵、房价、上学难、看病难等“大城市病”有所准备。但同时也要防止因制定过多的限制性政策，造成未来人口结构失衡、人气低迷、产城不融合等“供给侧”问题。
    城市发展的关键不在事后“用脚投票”，而贵在事前“用脑子思考”。在新区规划的起始阶段，认真研究环境、经济与人口等因素的错综复杂机制，通过制定适当政策和科学编制发展规划，促进经济、产业、人口等有序集聚，引导人口与资源多点、多线、多面布局，既要防止“过度集中”，也要解决“过于分散”，把能想到的问题都解决在萌芽阶段，力避在华北平原上再摊一个新的大饼，是雄安新区亟待下好的一盘先手棋。
 
作者简介：刘士林，男，上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家（上海 200240）。

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