论渐进合作模式破解京津冀一体化瓶颈时间： 2014-04-22信息来源：未知　作者：admin　责编：

伴随经济全球化进程的较快，竞争已不再是单个城市或省区的行为，而是更多表现为若干城市群、城市带在资源整合、产业协作中形成的整体竞争优势。京津冀一体化是我国重大空间发展战略的重要组成部分，是优化京、津城市功能结构，促进河北快速工业化，破解各自发展瓶颈的必要选择。自1982年首次提出京津冀区域合作以来，在此方面虽有建树，但进展缓慢，与深度融合的要求还有很大差距。有鉴于此，本文首次提出渐进式合作模式，寄希望于为京津冀一体化问题的解决提供新的思路。

京津冀区域合作过程回顾

1982年在《北京市建设总体规划方案》中，首次提出“首都圈”的概念，拉开了京津冀区域合作的序幕。1988年，北京与保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6市组建了环京经济协作区。建立了市长、专员联席会议制度等，但上世纪90年代前中期逐渐销声匿迹。此后，由于缺少协调机构，该区域无序竞争愈演愈烈，区域生态环境遭破坏严重，沙尘暴肆虐京津。1996年之后，加强京津冀地区合作的呼声再次升高。此时北京在发展战略中提出首都经济圈构想，河北则提出两环开放战略。2001吴良镛提出的大北京规划，引起巨大反响，为深度推进京津冀区域经济一体化做出了理论贡献。2004年国家发改委召开京津冀经济发展战略研讨会，达成了廊坊共识。该年6月，商务部和京、津、冀、晋、内蒙古、鲁、辽7省区市达成《环渤海区域合作框架协议》。廊坊共识和《环渤海区域合作框架协议》对于京津冀区域协作进程具有里程碑意义。2005年国务院批复的《北京城市总体规划（2004年-2020年）》提出了京津冀地区在产业发展、生态建设、环境保护、城市空间与基础设施布局等方面的协作。2006年京津冀区域发展问题被写入“十一五”规划，同年京津冀区域发展合作研究联席会议在廊坊举行，标志着京津冀政府区域发展合作研究全面启动。在该年，国家发改委开始编制《京津冀都市圈区域综合规划》。

京津冀一体化的合作进展

制造业一体化进展：目前，京津冀已经建立生物医药产业化示范区、京津唐高速公路沿线高科技产业带等。北京重化工业已经在向河北周边转移，首钢炼钢厂、北京焦化厂、第一机床铸造车间等大型企业，已经整体或部分生产搬迁到河北周边地区。在港口经济方面，天津港已在北京、石家庄、保定等市建立内陆“无水港”，河北以环渤海、京津冀协调发展为基础，积极打造沿海经济隆起带。目前在北京越来越多地表现为总部经济，而生产基地则更多设在天津及河北。

农业合作进展：在京津冀农业合作中，以河北省为京津地区提供农副产品为主要形式。河北省耕地面积占全国的5.29%，位列全国第5。目前，河北省提供的农副产品比重分别占到了北京市场的50%、天津市场的40%，已成为京津的“米袋子”和“菜篮子”。

交通一体化进展：目前，京承高速公路和京津高速公路复线建设的合作已经完成，京津城际高速铁路也已开通﹔北京已经建立了现代化国际物流港，实现了北京朝阳口岸与天津海港口岸的集装箱货物直通﹔组建了包括首都国际机场和天津海滨机场在内的首都机场集团公司，首都机场与天津机场的客货分流也已完成。随着京石客运专线的开工建设和多条高速公路的陆续建成通车，京津冀地区三小时的经济圈已见雏形。未来，京津冀三方还将联合制定现代化区域交通网络规划，共同推进区域城际快速信道建设，搞好区域航空港、海港的共同开发和利用，搭建区域客、货运信息交流平台，共同构筑区域一体化的现代化立体交通体系。

区域协作机制进展：近年来，京津冀签署了诸多合作协议，主要涉及科技、人才、规划、物流、旅游、建筑市场、教育等多个方面。科技方面如《京津科技合作协议》，人才方面如《京津冀人才交流合作协议书》﹔物流方面如《京津冀物流合作协议》﹔规划方面如《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制矿建协议》﹔旅游方面如《京津冀旅游合作协议》等。

区域合作中的瓶颈

国家“十二五”规划指出，要推进京津冀、长三角、珠三角地区区域经济一体化发展。目前《京津冀都市圈区域规划》正在向国务院报批。但据了解规划中京津冀三地各自规划的发展重点和产业发展方向趋于同质化，功能和产业定位很难协同。2010年河北省出台了《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》，但与河北省投入的巨大热情和政策支持相比，北京对此回应相对平淡，原因是体现北京的利益诉求不多。事实上，以上情形只是京津冀区域合作存在问题的表象，目前国内学者多从市场分割、产业同构、发展差异过大、缺少利益共享机制、国企比重大、区域要素流动阻力大等方面，论述京津冀不能深入合作的原因。这些论断均有一定道理，本文认为阻碍京津冀深入合作的关键包括两点，一是未根据各自发展瓶颈建立功能分工机制，二是在合作方法上缺少时序安排和重点突破。

从功能分工来看，北京、天津、河北均存在各自发展的关键瓶颈。北京的发展瓶颈有两个，一是制造业发展与北京的“人为北京、绿色北京、科技北京”的战略不兼容，北京的科技、知本优势急需通过参与制造业生产等获得价值增值﹔二是北京城市规模无休止地扩大，带来诸多城市病，城市宜居性越来越差。天津的发展瓶颈也包括两个，一是北方工业中心地位的确立，需要建立金融中心和总部经济区等与之相匹配，但该方面面临北京的强烈竞争﹔二是随着港口经济的扩大，用地短缺问题迟早会影响天津发展。河北的发展瓶颈在于经济水平落后，吸纳发展资源、资本能力有限，发展战略性新兴产业等受到京津同时挤压，后发优势难以发挥。以上各自的发展瓶颈本应该是三者区域合作的抓手，但由于制度建设落后，三者还未在这些领域形成有效合作。以河北与北京人才合作为例，近年，北京拟与河北实现人才管理统筹，但河北方面却有其高端人才将会流失的顾虑。事实上，北京解决城市病问题仅靠人才统筹是不能完成的，这样只能造成北京人口继续扩张，城市病更加严重。解决北京的城市病，首先要实现与河北的人口统筹，要在北京周边形成一批卫星城，如此才能起到为北京截留人口的目的。

从合作采取的方式和方法来看，仅仅建立功能分工模式并不能保证合作成功，正确的合作方法至关重要。目前三地合作的思路往往忽视了区域空间因素，缺少重点突破，显得有些急功近利。以北京与河北的合作为例。以往河北提出的与北京合作的方案动辄涉及到河北省10几个城市，如在2011年5月正式出台的《河北环首都经济圈规划》中，就涉及到了与北京接壤或毗邻的众多城市，这么多的城市与北京开展深入合作是不现实的。因为如果仅仅是产业等领域内合作，并不能解决北京的城市病问题。如果要想从根本上解决北京的城市发展问题，就需要深入开展合作，就需要涉及到“一体化”或“同城化”的问题。但问题是深入合作往往会涉及到人才和人口统筹，而北京与河北之间的发展水平差距太大，人口统筹意味着社保统筹，当前对北京来说，大规模地与河北开展社保统筹显然比较困难。但通过与其某个城市如廊坊市（或其下辖三河市等）开展同城化，从而为北京截留人口、缓解城市病的做法则是可行的。

政策建议

鉴于以上区域合作瓶颈，新时期为推动京津冀深入合作，建议深入开展以下3项工作：

一是加快研究并落实区域功能分工。区域功能分工不等于产业分工。在新形势下，要求落后地区发展低端产业是不科学、不公平的，也是不现实的。诸如《京津冀都市圈区域规划》一样的区域规划，必须改变规划指导思想，放弃产业分工中人为干预的思想，充分鼓励三地积极发展新兴产业，形成适度竞争，并将产业最终的布局决定权交给市场，如此才能既调动市场积极性，又不会造成过多资源浪费。具体而言，河北省应利用人力、土地资源等优势，与北京和天津展开深入合作。北京可以通过与河北一些城市实现同城化，以建立北京的卫星城市，达到为北京分流人口、环节交通压力、承接制造业生产及研发能力的目的。天津应利用河北省的土地、城市资源等，拓展天津市的生产功能，建立天津境外配套制造业基地。

二是加快建立一体化示范区。建议在廊坊、唐山建立一体化示范区，在不干预其他城市参与京津冀合作的前提下，集中两省一市资源，建成廊坊、唐山两个区域合作重点突破地区。在廊坊，要重点研究与北京的同城化。同时研究如何利用天津的港口辐射力，引进并发展一批制造业，加快推动廊坊的工业化进程。在唐山，要重点研究如何利用天津制造业优势，建立现代装备制造业基地。同时研究如何利用北京科技优势，建成产学研用示范基地。待廊坊、唐山区域合作示范区建设成功后，在两地将会形成金融、咨询、研发、总部经济等服务需求，此时天津和北京会在上述领域形成功能交叉，这时可再考虑天津和北京如何在服务业领域统筹与合作。待廊坊和唐山示范区建设成功后，可以考虑扩大示范区范围，选择河北其他城市作为重点推进区，如此，三地深入合作的愿望才能实现。

三是建立利益共享机制。区域产业转移是产业结构升级的重要途径。现有体制下，不能获得产业转移带来的好处是造成发达地区不愿意或推迟向欠发达地区转移产业的原因。因此要建立产业转移的利益共享机制。北京、天津可与河北省研究如何在廊坊、唐山深入开展异地工业化模式，即通过税收共享、政治红利共享的方式，促进京津地区产业向河北转移。人才流动是实现区域共同发展的保证，京津冀地区应建立人才共享机制，除了建立人才交流和人才相互认证机制外，对有利于京津冀地区发展的高端人才，无论北京还是天津、河北，都应在户口、子女就学、技术入股等方面给予方便。试想，如果在唐山“京冀工业合作示范区”内工作的高端人才可以享受类似北京的户口待遇，相信唐山是可以留住人才的，而在区域利益共享的机制下，这对北京也是利大于弊的。（孙虎 乔标）