宏观经济
国有企业的重组与改革时间： 2016-10-15信息来源：剧锦文 作者：ws 责编：
●在全球经济增长整体乏力，出现了所谓的“新平庸”的同时，资源环境约束日益严重、国际间产业竞争更加激烈、贸易保护主义明显抬头。面临这样的国际环境，已经高度国际化了的我国国有企业，只有推进兼并重组，提升自己的创新能力，促进产业结构的优化升级，提高国际竞争能力就是一个没有退路的选择。
●目前国企重组的政策重点是压缩过剩产能和提升企业的国际竞争力。政府的政策设计要围绕重组的路径，有针对性地实施已有的税收优惠、财政资金投入、金融支持、土地、职工安置等政策，并通过政策的细化更具可操作性。
●企业内部资源的再调整，尤其是那些规模庞大的企业集团，要按照业务链、技术链的有机关系进行资产和组织的创新性调配，着重解决长期困扰企业的业务重叠、多级法人体制的低效率弊端。
国有企业重组的背景
国有企业重组并不是一个新鲜问题，但是自2015年初，中国南车、中国北车这对中国最大的两家轨道交通装备制造商在分开15年后再度整合以来，先后有国家核电和中国电力投资集团、南光（集团）有限公司和珠海振戎公司、中国五矿集团公司与中国冶金科工集团有限公司、中国远洋运输（集团）总公司与中国海运（集团）总公司、中国外运长航集团有限公司整体并入招商局集团有限公司。至此，国资委直接监管中央企业减至106家。在媒体和资本市场的炒作下，俨然成为当下一个热门话题。那么，国企重组热的背景是什么？影响国企重组的因素到底是哪些？国企重组可能会遇到哪些障碍？重组会采取哪些模式或举措等等问题，都已经引起了广泛的关注和思考。
国企重组的背景主要有三个方面：
其一是国企的赢利能力持续下滑。以中央制造类企业为例， 2012年到2014年，年均国有资本收益率仅为3.9%，并呈现逐年下降的态势。还有资料显示，2015年美国金融危机以来，全国国资委系统监管的企业效益同比下降6.1%，根据财政部最新数据，2016年1—4月，中央国企利润同比下降6.6%，仍然延续了此前一直下滑的颓势。国有企业作为国家的创利大户出现这样的局面已经引起各方的高度关注。
其二是国企的产业分布仍然不尽合理。调整国有企业不合理的产业布局一直是我们的战略安排，近年来，尽管我国产业结构调整力度不断加大，第三产业的比重上升，第二产业的比重开始下降，但国有企业的产业分布和资产结构仍然偏重，其中有许多国有企业分布于产能过剩的行业和产业链的中低端，这不仅影响着国企本身的效率，也影响着我国产业结构的转型升级，目前我们正在进行的供给侧结构性改革，就是要进一步调整国有企业的产业布局，压缩过剩产能，这就对广大的国有企业提出了挑战。
其三是国有企业面临着日益激烈的国际竞争。根据IMF公布的数据，2015年全球经济增长3.1％，远低于2008年全球金融危机前5年平均5％左右的增速。其中发达经济体的美国、欧元区、日本去年分别增长2.5％、1.5％和0.6％；新兴经济体中，巴西、俄罗斯出现负增长，南非经济增速也只有1.3％。在全球经济增长整体乏力，出现了所谓的“新平庸”的同时，资源环境约束日益严重、国际间产业竞争更加激烈、贸易保护主义明显抬头。面临这样的国际环境，已经高度国际化了的我国国有企业，只有推进兼并重组，提升自己的创新能力，促进产业结构的优化升级，提高国际竞争能力就是一个没有退路的选择。
影响国有企业重组的主要因素
国企面临的外部环境无疑会影响到企业的行为，但并不是决定的因素，更重要的因素是来自于政府和企业方面。所谓企业的重组，与并购会涉及至少两个以上的产权主体不同，是单一产权主体就其所有资源或资产实施的重新配置，包括不同经营单位之间资产的再配置和同一单位内部资产的重新组合。因此，将国有企业包括央企在内的所谓并购、整合称之为“重组”最为恰当。作为一类特殊企业，国有企业的重组会涉及到“双重主体”，即作为出资人的政府和企业本身，政府是国有企业最大的出资人，它是推动企业实施重组的根本动源，企业则是合并以及合并以后进行战略规划及内部整合的主体。因此，我们需要对作为国有企业产权主体的政府和实施主体的企业进行分析。
（一）关于政府实施国有企业重组的政策指向
早在1995年9月党的十四届五中全会召开，首次明确地提出了从宏观上改革国有经济的任务。并在讨论制定国民经济和社会发展第九个五年计划和2010年远景目标时要求：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组”。1997年9月党的十五大报告，在继续强调“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”的同时，首次明确提出“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”
2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步指出：“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。
2006年12月18日，国务院办公厅转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（简称《指导意见》），明确指出：以后对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股；对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股；对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化。同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力。
尤其是2016年7月国务院办公厅颁发的《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》（以下简称《意见》），明确指出，到2020年中央企业的发展目标是实现四个“一批”，即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”。所谓“巩固加强一批”是指对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担国家重大专项任务的中央企业。“重组整合一批”是指推进中央企业强强联合、中央企业间专业化整合、中央企业内部资源整合和并购重组，实现国有资本优化配置。“创新发展一批”指的是搭建调整重组平台、科技创新平台、国际化经营平台，推动产业集聚和转型升级，促进战略性新兴产业发展，增强中央企业参与国际市场竞争的能力。“清理退出一批”是指通过大力化解过剩产能、清理处置长期亏损企业和低效无效资产、退出不具有发展优势的非主业、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题等。
进入新世纪特别是伴随着国资委的成立，国有企业重组的重点逐步放在了企业的做大做强，而目前推进的国企重组更在于压缩产能、增强企业参与国际竞争的能力。
（二）企业方面的因素
国有企业作为一类特殊企业在某种意义上是政府的政策工具，然而由于委托代理关系又使得企业实际控制者有着很强的自我诉求。就企业的重组而言，一方面，企业有着做大做强的内生动力。在现行体制下，如果企业的资产大了，人员增多了，对产业的控制力增强了，往往就意味着企业的政治地位就提高了，甚至企业的行政级别也会上去。因此，作为企业的实际控制者都愿意扩大企业的边界。甚至有时候不惜过高的负债率也要扩大规模。另一方面，企业不去做大做强也是不行的。当年国资委主任李荣融就向央企下达了硬指标，如果企业不能成为行业的前三名，就要被作为重组的对象，会被从企业的名录中去掉。事实上，所有的国企都有保值增值、做大做强的具体任务。在这种压力之下，国有企业在前些年都在通过重组、并购的方式大幅度地扩张。
国企重组的模式
过去的经验表明，国企重组的机制或方式无非是两种，一种是行政性重组，即通过行政命令和资产无偿划拨的方式，比如“拉郎配”将两个或更多的企业撮合在一起；另一种是市场化重组，即依托资本市场实现企业的并购重组，目前实施的重组恐怕是两种方式的结合。就重组的模式来看，实践中已经探索出所谓的“四种模式”。第一种是“强强联合”，主要是将行业内业务相同或相似的国有企业合并同类项，避免恶性竞争，最大限度地发挥规模经济与协同互补效应，典型案例就是中纺集团并入中粮集团、中国国旅集团并入中国港中旅集团。2016年央企重组第一单的武钢集团和宝钢集团的重组也引人注目，按产量计算，合并后的宝钢和武钢将至少具备6000万吨的年粗钢生产能力，占全国粗钢产量的7.6％。实施重组后，宝钢集团计划将在2016年－2018年期间压减钢铁过剩产能920万吨，去产能幅度高达26％。武钢也宣布2016年上半年清退各类人员3100人，领导人员精减近三成；第二种是“专业化整合”，主要指行业内的企业的横向整合，按照业务相关度将两家或更多企业重组起来，以提高企业核心竞争力，典型案例就是中国南车和中国北车合并为中国中车；第三种是“内部资源整合”，即在一个企业内部，通过梳理旗下业务线，优化资源配置，避免同业竞争，典型案例就是中国电力与国家核电合并为国家电投；第四种是“并购重组”，这是一种市场化的重组方式，通过采用如股权转让、出售、资产剥离、资产置换等方式进行。这种重组模式有时候会涉及到非国有企业。以上的这些模式已经在央企的重组实践中运用了，地方国有企业的重组完全可以借鉴，并在实践中进一步创新。
促进国企重组的路径与政策建议
目前国企重组的政策重点是压缩过剩产能和提升企业的国际竞争力。因此，国企重组的路径选择不外有以下几条。而政府的政策设计要围绕这些路径，有针对性地实施已有的税收优惠、财政资金投入、金融支持、土地、职工安置等政策，并通过政策的细化更具可操作性。
第一条路径：分类重组
针对国企改革，大家都同意实行分类改革，即按照国有经济战略定位对国有企业进行功能分类，即完全公益型企业、中间型企业和竞争型企业。对于公益型国有企业要通过重组逐步剥离其有非公益性业务，涉及竞争性业务要彻底退出。对于中间型国有企业应当明确其所具备的特殊功能，通过重组不断地提升企业的治理水平和竞争力，比如军工、电信、民航、能源等重要领域。对于竞争型国有企业要完全按照市场化原则推进其兼并、重组。比如钢铁、汽车、装备制造、对外工程承包等领域，通过兼并、重组，减少企业数量，扩大企业规模，压缩产能过剩，解决经济效益比较差等问题。
第二条路径：重组与改革相结合
通过“混合所有制”推进我国的大企业战略。一方面，我们要通过国有企业之间的“合并同类项”的方式，将业务相近、优势互补、有利于资源优化配置和比较优势最大化的企业整合在一起；另一方面，也要将拥有类似业务的民营企业整合进来，促进各种资源要素向优势企业集中，做大企业规模、做强企业优势，使得新企业成为具有国际竞争力的大公司大企业集团。
第三条路径：企业内部资源的再调整
企业内部资源的再调整，尤其是那些规模庞大的企业集团，要按照业务链、技术链的有机关系进行资产和组织的创新性调配，着重解决长期困扰企业的业务重叠、多级法人体制的低效率弊端。
对于国有企业的合资重组和跨国并购则要采取积极而又谨慎的态度。实践证明，近年来，国企的跨国并购效果并不十分理想。要在充分评估涉外并购业务的各类风险的基础上，对那些风险确实低而收益也可观者，鼓励其并购。
（作者为中国社科院经济研究所研究员）
责任编辑： 万山
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