“十二五”期间我国保障性住房建设进展与思考时间： 2016-10-16信息来源：张冬梅 葛励闻　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：解决中低收入人群的住房问题，不仅是社会关注的焦点，而且是政府民生工作的重要环节。目前，我国保障性住房建设和分配存在空间布局过于边缘化、质量隐患与管理漏洞尚未杜绝、进入与退出机制尚不完善、人口流动使保障房建设呈不均衡态势等问题。为推进我国保障性住房的健康发展，应采取优化保障房空间布局，提升保障房管理水平；加快推进户籍制度改革；推行住房保障货币化；健全保障性住房相关法律法规，完善保障性住房进入与退出机制等措施。
    　关键词：保障性住房；问题；对策
    　中图分类号：F293.35  文献标识码：A
    　文章编号：1007－7685（2015）03－0043－04
    　作者简介：张冬梅，中共延边州委党校经济学教研室副教授；葛励闻，延边大学经济管理学院硕士研究生。
　　DOI：10.16528/j.cnki.22－1054/f.2015.03.005

    　改革开放以来，我国经济发展迅速，但随着城镇化建设的快速推进，中低收入人群住房难成为城市发展中突出问题之一，高房价与基本居住需求产生冲突。住房是基本的生活资料，是实现小康生活的最低要求，是解决民生问题的关键环节。因此，解决中低收入人群的住房问题，不仅是社会关注的焦点，更是政府民生工作的重心。“十二五”期间，我国为解决中低收入人群的住房问题，已推出多种住房保障措施，并大力推进保障房建设，使中低收入人群的住房条件得到很大改善，但保障房建设仍存在诸多问题需要解决。
 
    　一、“十二五”期间保障性住房建设的现状
 
    　（一）保障性住房概念及类别
 
    　保障性住房指政府为中低收入住房困难家庭提供的限定标准、限定价格或租金的住房，具有社会保障性质。一般保障性住房可分为五类： 廉租房、公租房、经济适用房、限价房和棚改房（见表1）。
   
     　现阶段，保障性住房受惠人群一般为本地户籍的城镇居民。从2014 年起，我国公共租赁住房和廉租住房并轨运行，统称为公共租赁住房。
 
    　（二）“十二五”期间我国保障房建设情况
 
    　在“十二五”期间，政府加大力度解决住房保障问题，并将城乡保障性住房作为惠民生、促和谐的重要内容。“十二五”期间我国计划建设保障性住房3600万套，其中，2011年计划建设1000万套保障房，2012年计划建设700万套，2013年计划建设630万套，2014年计划建设480万套，2015年计划建设790万套（见表2）。同时，中央将保障性住房建设任务列为考核政府工作的重要指标，使保障性住房建设的重要性更为凸显。2011～2014年因建设周期的缘故，虽然我国保障房建设的实际完成率低于建设计划指标，但实际执行及开工率均高于计划建设的指标，统计显示“十二五”期末，我国保障房的覆盖面将超过城市人口的20%。
 
 
 
    　二、我国保障性住房建设存在的问题
 
    　2011年起，我国进入保障性住房建设“加速跑”阶段。保障形式以包括廉租房在内的公共租赁住房、包括经济适用房在内的政策性产权房和各类棚户区改造安置房等实物住房保障为主，同时结合保障房租金补贴形式，保障形式有所突破和改善。但从保障房建设情况及分配方式看，仍存在急需解决的问题，主要表现为以下四个方面：
 
    　（一）空间布局过于边缘化
 
    　目前，我国保障性住房建设项目大多选在城市边缘地区，并具有较明显的空间聚集特点。
 
    　从社会角度看，城市边缘地区基础设施建设不完善或尚处缺失状态，会造成聚集在此的低收入人群在交通、就业、医疗、教育等方面的诸多不便，增加生活成本、减少就业机会，甚至会导致贫者愈贫、富者愈富的社会两极分化现象。保障房建设的区域与城市住宅区分离，造成地域歧视、社会治安不稳定情况。^[1]
 
    　从生活角度看，地域偏僻的空间布局易造成交通不便，距离学习、工作场所路途遥远，加上公共服务设施不完善，也会给居住者的生活及就业带来困难。从我国大中型城市保障房建设情况看，绝大部分保障房居住区都距商业中心和医疗服务中心较远，基本无法保障低收入人群在第一时间获得社会公共服务。部分低收入人群因顾虑高额的交通成本反而选择就近租房居住，放弃保障性住房的申领资格，反而造成保障房的资源浪费。
 
    　（二）质量隐患与管理漏洞尚未杜绝
 
    　在保障性住房的建设过程中，重建设、轻管理现象仍然存在。保障房建设是我国城镇化推进的重要环节，中央每年都有硬性指标下到各级政府，并将其作为政绩考核标准之一。因此，地方政府对保障房建设重视度较高。但部分地方政府对保障性住房的设计、施工、监理、验收、质量等环节仍存在把关不严问题。如，在质量上，个别工程还在使用不合格建筑材料，建设“豆腐渣”工程，致使保障房出现墙体裂缝、地基塌陷、漏雨透风等质量、安全隐患，不仅无法居住，有些甚至需推倒重建，造成资源的极大浪费。在管理上，首先是资格审核漏洞主要体现在收入核查不准确、房产核查体系不完善、政府部门信息不共享、入户家庭调查不及时和审核监督程序不科学等五方面。其次是监管缺乏主动意识，影响监管工作的有效执行。由于保障性住房监管工作需要投入大量的人力、物力和财力，而在地方财力有限的情况下，部分地方政府对保障房监管的积极性、主动性明显不足，存在应付了事的现象。
 
    　（三）进入与退出机制尚不完善
 
    　2005年，原建设部、民政部发布《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，该文件虽具有一定约束性，但尚不具备法律强制性。在保障房的申请、审核及退出中，进入与退出机制都是比较难以把握的环节。完善的进入与退出机制不仅可满足中低收入家庭的住房需求，同时也可对市场的稳定发展和社会安定起到良好的促进作用，但目前我国的保障房进入与退出机制并不完善。对保障性住房而言，审查与核实入住对象的收入情况困难较大。首先，中低收入人群的条件设定，即已说明被保障人群基本上是不具有稳定工作和收入来源的，他们大部分人是自由职业者，这就使资格审查困难重重。其次，即便部分中低收入人群有稳定的工作，但由于其就业方向和种类多种多样，相关部门也难以核实其真实的收入状况。最后，还存在少部分人群借机搭乘保障性住房的便车，欺骗审查部门，隐瞒其真实收入情况，以通过入住申请或拖延退出。
 
    　（四）人口流动使保障房建设呈不均衡态势
 
    　目前，我国各地保障房建设与分配基本是以常住人口和户籍人口为标准确定的，同时地方政府也是按该标准统计上报中央的。因此，住建部向各省市下达保障性住房建设数量和目标，是根据该地区中低收入人群数量来确定的。但该数量和目标的确定忽略人口流动的影响。随着我国经济快速发展，人口流动速度也不断加快，这使各地区中低收入人群的人口数量出现较大变化。越来越多事实表明，人口流动是造成房地产市场混乱、保障房建设与分配推进困难的重要原因之一，也是造成大城市保障房供不应求，而中小城市及小城镇保障房反而过剩的重要原因之一。
 
    　三、我国保障性住房建设对策与建议
 
    　（一）优化保障房空间布局，提升保障房管理水平
 
    　首先，优化保障房建设空间布局，科学选取保障房建设地点，避免过于偏远和集中，推行“大混居，小聚居”的建设理念，可采用以商品房内配建设为主、集中建设为辅的模式。吸引房地产企业参与保障房建设。其次，为完善保障房申请、审核及退出机制，应尽快完善中低收入人群的收入、房产核查及享受社会福利资格审查的信息平台，并联合公安、住房保障、社会保险等部门，建立与分享人口信息资源管理库。同时，建立独立的保障房监督和审查部门，专门对地方保障房建设和分配进行监督和监管。最后，为确保保障房采用绿色环保的建筑材料，应建立保障房建设建筑质量监管机制，保证保障房建筑质量，消除安全隐患。
 
    　（二）加快推进户籍制度改革
 
    　2014年7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。户籍制度改革是由传统向城乡统一的过渡和改革，是将原来的二元户籍制度改为一元户籍制度。户籍制度改革将打破我国传统的户籍界限，使“农业人口”与“非农业人口”均可同样享受居住和迁移的自由权利，做到真正意义上的城乡居民一体化，体现公民在机会和权利上的平等。同时，针对目前我国外出务工人口增加、本地人口减少，导致一、二线大城市人口剧增，中小型城市人口流失严重的问题，更应加快推进户籍制度改革，以解决因人口流动造成的保障性住房区域性失衡态势，这样不仅可保证中低收入人群在住房上享有公平的权利，还保护了房地产市场的健康稳定发展。
 
    　（三）推行住房保障货币化
 
    　根据“十二五”期间保障房建设的实际情况，运用货币补偿或租赁补贴方式解决住房保障问题，不仅可消化商品房的库存，解决保障群体的住房问题，也可避免继续建设保障性住房造成的资源浪费。首先，保障房建设周期长，从拿地、拆迁到开发一般需要2 ～ 3 年的时间，并需通过长期的轮候、等待才可入住。住房保障货币化可使中低收入人群自主购买适合自己的住房，避免因为穷人聚居而造成的社会阶层割裂及分化。其次，住房保障货币化可采取货币补偿或补贴形式进行购买或租赁住房。一是按户进行补偿或补贴，可根据中低收入人群所在生活、工作的城市进行制定标准。二是按人进行补偿或补贴，由于目前我国人口的流动性较大，按人给予货币补偿或补贴，易于满足中低收入人群对住房的或购或租需求，更显公平。推动货币化可使市场供应与需求相匹配，又可使保障更为及时有效，大大提高配置效率。同时，发放货币补偿或补贴时应做好申请登记，防止出现保障对象通过虚假二手房交易套取巨额补贴款的行为，防范货币化分配过程中的寻租行为; 做好资金监管，防止资金筹集、管理和使用过程中的漏出现象，以保证住房保障资金用到实处。另外，在房价上行或下行期，货币补贴应随行就市，可每年调整一次补贴标准。最后，住房保障货币化，将使政府在面对大量空置房和“烂尾楼”时，所做的不再是集合资金、完成建设指标，而是将城市中大量空置房和“烂尾楼”有效利用起来。政府可对其或购或租，用于保障性住房，这样既可缓解保障性住房建设的资金短缺问题，又可解决中低收入者住房困难，同时发挥市场调节功能，降低房地产市场风险。
 
    　（四）健全保障性住房相关法律法规
 
    　目前，我国保障性住房相应法律法规尚不完善。对此，应借鉴和参考国外保障房建设的成熟经验，健全保障性住房相应法律法规，制订《住宅法》、《住房保障条例》，使保障性住房政策及文件实现法制化、规范化。从法律上对保障对象、保障方式、保障标准、资金来源、准入退出等内容进行明确界定，确保保障性住房制度良性运行。首先，应从法律上明确保障性住房建设的主体及相关责任。政府对国民实现“居者有其屋”的梦想负有不可推卸的责任，应在立法中明确政府是保障性住房建设的责任主体，规定政府对保障性住房建设负责，地方政府对本行政区域内的保障性住房建设负责。同时，应从法律上明确保障性住房政务的公开性、透明性。在立法中明确规定各县市必须定期向社会公开保障性住房的规划、土地审批、资金落实和使用情况、建设进度、分配结果等详细信息，接受社会公众和相关部门的监督，防止在保障性住房建设过程中出现“权力寻租”等违法乱纪行为。其次，应科学合理地界定受保障对象。保障性住房立法的基本前提，就是法定适用主体的合理界定。由于发展阶段及人财物的制约，我国保障性住房的保障对象限定为中低收入和低收入住房困难群体，界定标准时，应综合考虑经济收入状况、住房困难程度及住房消费收入比等方面的因素。再次，应确定适度的保障标准。从法律上严格确保保障性住房的质量，明确对保障性住房实行质量终身责任制，严格控制保障性住房的建筑面积，建立层次分明的梯度租金标准，廉租住房的租金标准应综合考虑政府的保障能力、不同保障对象的收入情况和廉租住房的具体情况等因素。最后，应完善保障性住房制度的法律责任。针对寻租、骗保等问题应加大惩罚力度，强化相关法律责任，提高行为主体的违法成本。
 
    　（五）完善保障性住房进入与退出机制
 
    　首先，建立个人信息查询系统，严格进行准入审查。以公民身份号码为唯一号码，建立人口基本信息库，统筹住房保障、民政、公安、房产等部门和金融系统的相关信息资源，实现联动，多渠道核实住房保障对象的经济状况。其次，建立周密的审核、监管程序及与之配套的相关制度。如，收入申报制度、申请审核制度、公示评议制度、动态监管制度等。增强保障性住房管理及操作层的人力，快速改变目前住房保障管理人员极为缺乏的现状，提高住房保障工作的透明度，强化社会监督，有效推进保障性住房进入及退出机制的进程。最后，建立完善的退出制度。统筹设计保障房退出程序中各环节的规范要求，动态管理，设计多样化的退出方式。设立保障性住房督查机构，或授权委托相应的社会组织专门负责对入住者的核查和退出事宜，包括抽查实际居住情况、协助履行相应的行政和司法程序等。以此来保障公共资源的公平分配，对不符合条件和拒不退出的违规者，给予严肃、严厉的法律惩罚。
 
    　总之，目前我国保障性住房建设存在的问题必须通过建立和完善相应的法律、法规及规章制度，遵从市场规律，并在保证公平的前提下才能得以解决，这样才可使符合条件的中低收入人群更好地享受到国家的住房福利。另外，保障性住房建设与分配的公平与公正，也会在一定程度上促使我国房地产业按市场规律健康发展。
 
    　（责任编辑：任春杨）