发达国家保障房分配的做法与启示时间： 2016-10-18信息来源：张琪　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：美国、德国、英国、新加坡、韩国、日本等发达国家在保障性住房分配与退出方面，都有一套比较完善的机制，规范申请程序、严格审查核实、完善的轮候制度、动态的监管、人性化的补贴优惠政策、严厉的打击造假措施等，值得研究。借鉴国外的成功经验，有助于我们尽快制定我国保障房分配与退出的相关政策和法规。
    　关键词：发达国家；保障房；分配与退出
    　中图分类号：F293.35  文献标识码：A
　　文章编号：1007－7685（2015）03－0074－04
　　作者简介：张琪，吉林省社会科学院经济研究所研究员。
    　DOI：10.16528/j.cnki.22－1054/f.2015.03.006
 
    　一、发达国家保障房分配与退出的基本情况
 
　    （一）美国
 
    　美国公共住房分配条件及申请资格是：家庭收入低于当地平均收入80%以下者，可提出住房补贴申请。在美国低于平均家庭收入37%以下的被视为最低收入家庭，这类家庭可获得联邦政府提供的廉租公房，租金非常低廉，相当于市场租金的35%左右；其他低收入家庭不可以享受廉租公房待遇，只能向联邦政府申请住房补贴，申请者必须拿出家庭总收入的25%支付房租，租金超过部分用住房券来补充。美国的住房补贴形式多样，包括：一是补贴“砖头”。政府将补贴直接给房地产建筑商，以补贴低收入者租公租房租金不足的部分。二是向房东补贴。联邦政府根据低收入家庭总收入与房屋市场租金一定比例的差额，向房东进行补贴。三是住房券形式补贴。这是政府为解决低收入家庭住房困难问题而向他们发放住房券，是一种住房补贴的凭证，只能用来支付房租。四是现金补贴，对住房补贴，政府采取现金方式予以补贴。^[1]
 
    　为鼓励租户积极主动退出公租房，美国制定了具有吸引力的退出制度：第一，鼓励租户建设住房。当建设资金不足时，可采取抵押贷款方式，并可享受在缴纳个人所得税时减免抵押贷款利息的优惠。第二，对第一次凭借抵押债券购房的低收入家庭，各州都采取免征个人所得税政策。第三，低收入家庭在购房时，为能获得房贷足够的支持，同时又可获得一定税费折扣，减轻购房成本，可向当地政府申请抵押信贷证明，凭借这一证明享受相应优惠政策。当租房户家庭收入增加而买房比租房更合算时，他们就会主动退出公租房。
 
    　（二）德国
 
　　德国法律规定，对因经济低收入或某一民族、信仰，或孩子太多导致住房困难的民众，政府有责任向他们提供福利公共住房。福利公共住房是在政府支持和帮助下，由非盈利住宅建筑公司、社会组织等建造的住宅。公共住房准入对象包括低收入家庭、残疾人、多子女家庭及领取社会救济的居民。虽然德国在20世纪80年代以来，住房供应问题得到较大改善，基本满足居民需求，但政府一直没有停止高质量福利公共住房的建设。
 
    　在德国住房租赁市场中，98%为私房、2%为政府公共出租住房，所以私房成为住房市场的主角。1971年以来政府加强对住房市场的干预，削减房东的权益，对房屋租给谁、租金确定多少都加以限制，政府相关住房机构向房东提供承租住房候选名单，入围名单标准主要是孩子多或有残疾人的家庭。除在保障房配租配售方面设置准入门槛外，在住房补贴上，德国也有准入条件，主要根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民适当补贴，居民实际缴纳租金与可承受租金的差额由政府负担。其中，居民实际缴纳租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。
 
    　德国政府为支持承租者不再租房，而选择自己建房，采取积极有效的金融政策，推行“住房储蓄银行”，要想从银行获取低息住房贷款，就得先向银行存款，储户经过一段时间储蓄后，才可从储蓄银行取得建造房屋的贷款。1996年1月，政府实行私人住房奖励政策，对要购买或自己建房的居民，政府给予每人每年按照买价或造价的5%住房补贴奖励，最高补贴额为5000马克，共补贴8年。能享受这一补贴奖励政策的夫妻两人年收入不能超过24万马克，单身者年收入不能超过12万马克。政府对私人建房给予一定税费减免，对低收入的购买住房者政府提供一定补贴，86%的德国公民曾享受过不同程度的补贴，一些企业向购房职工提供非常优惠的购房贷款。
 
    　（三）英国
 
    　英国是最早建设公共住房的国家，起源于10世纪，有的公共住房一直保留至今，已有一千一百多年的历史。英国公共住房建设主要由政府的交通、环境和区域部门负责财政预算中建设与维修资金的分配，由地方政府住房管理机构负责公共住房的规划、建设和管理。公共住房准入条件：低收入家庭、外来进城务工暂住人员和无家可归住房困难者，其租金非常低廉。在20世纪60年代，公共住房租金只相当于当时房价的1.1%。
 
    　政府为鼓励租房者购买住房、主动退出公共住房采取有效措施：第一，由银行向购房的租房者提供住房抵押贷款业务，一般可得到房款90%的贷款，有的甚至可得到100%房贷，还款期通常是25年左右。第二，政府考虑到居民租房购房的实际困难，将财政预算中的住房保障资金适用范围扩大，拿出一部分住房保障资金作为房补，发放给低收入家庭。第三，英国政府1980年对公共住房制度实行改革，推行“优先购买权”政策，规定公租房的承租者，当住满两年后具有优先购买所住公共住房的权利，并可享受一定优惠价。优惠折扣起点是房价的30%，居住两年后，每超过一年再减房价1%，住满30年，承租者可享受购房折扣优惠，优惠折扣上线为房价的60%。公共住房居住条件和环境比公寓式套房更差，购房折扣会更大些。^[2]
 
    　（四）新加坡
 
    　新加坡政府为解决中低收入者住房困难问题，建设大批组屋，为搞好保障性住房合理配租配售，政府制定了缜密而严格的法律法规，对申请人资格、运作程序、住宅补贴等都做出了严格规定。申请租用公共组屋资格为: 月收入低于800新元的家庭有资格提出申请，经过政府对申请者经济状况严格评估后，才会获得租住组屋权。申请购买保障房资格，政府在不同时期制定购买保障房准入标准是不同的：20世纪70年代，只有月收入在1500新元以下者才有资格申请购买组屋，到80年代准入标准提高到2500新元以下者，到目前为止准入标准是8000新元以下者，这就使绝大多数中等收入的家庭有资格购买保障房。
 
    　新加坡政府对居民购买组屋有严格限定，购买组屋后一定年限内不得把整房出租，仅允许房主与租户合住，购买年限在五年内的组屋不能转让、过户，确实需要在5年内对外出售的，需要向政府提出申请、登记备案，获得批准后，按照规定方式出售组屋。同时，一个家庭只能拥有一套组屋，如要购买新的组屋，旧组屋必须退出交给政府，或者在市场公开出售。新加坡针对骗租骗购者制定了严厉的惩罚措施，违规申请保障房者将面临高达5000新元的罚款或6个月的监禁，或者两者兼施。
 
    　（五）韩国
 
    　韩国保障性住房分配采取预申请方式，即申请者根据政府房管部门公布的保障房相关信息，包括房屋设计图、户型、结构、房屋数量及初步拟定保障房租金和出售价格等，通过互联网申请预定，可选择房屋区位、户型、面积等，这种预申请方式可达到总房源的80%，剩余20%房源在开盘时现场申请。预申请者在所选开盘小区正式签订租赁协议或购房合同。根据家庭的经济情况不同可选择不同保障房：城市最低收入的贫困家庭有资格选择永久租赁房，建筑面积一般不超过45平方米，租金仅为市场租金的15%，可永久居住；城市低保户家庭、城市再开发搬迁户和无房的残疾者有资格申请50年期公共租赁房，建筑面积不超过60平方米，租金为市场租金的30%，租赁期为50年；家庭平均月收入只有当地平均收入60%的城市居民无房者，可申请租赁期30年的国民租赁房；低收入无房者且是住房储蓄户有资格申请短期公共租赁房，建筑面积60平方米左右，租赁期5年。^[3]
 
    　韩国为促进租户主动退出公租房，采取一些积极有效的措施。对购买小户型的低收入无房家庭，给予低息购房贷款的支持，凡是购买60平方米以下房屋的租户，均可获得总房款70%的房贷，年利率只有8.5%，还可获得减半征收住房购置税和交易登记税优惠; 当低收入无房户购买住房在40平方米以下时，可获得减免交易登记税和住房购置税的优惠。
 
    　（六）日本
 
    　日本在保障房的分配与退出方面制定较严格的制度，入住公营住宅的条件是：家庭总收入为低收入无房户，必须携带家属并一起居住。住房分配采取抽签方式：即对申请者进行家庭经济收入和资产状况等方面审查合格后，通过抽签决定住房的归属。房租较低并且一段时间是固定的，严禁居住权转让。日本对入住满3年的租房户重新审查家庭经济收入和资产状况，对经济收入超标者实行提高房租（接近市场价格）或责令其退出租房。日本的公团住房租赁价格是由政府进行补贴的，租赁期5年内实行减免房租政策，5年后才逐步提高房屋租金。
 
    　二、发达国家保障房分配与退出的做法
 
    　（一）建立较完善的保障房法律法规
 
    　发达国家顺利实施保障性住房分配和退出政策，首先就是有完善的保障房法律法规。如，美国出台的《国家住房法》、《住宅与社区发展法》等相关法律法规，出台了多种税收优惠政策，积极鼓励经济收入提高家庭租房户购买住房，在贷款和税收方面给予一定优惠；日本在上世纪50年代就颁布住房保障法律法规，如《日本住宅公团法》、《公营住宅法》、《住宅金融公库法》等，对家庭经济收入超过公营住宅的租户，并且已经居住三年以上，根据相关规定将被累进计租即提高房租，已经连续居住公营住宅五年以上者按照规定必须买下整套租房。
 
    　（二）严格准入和规范退出制度
 
    　发达国家为保证保障性住房的公平合理分配，制定了严格的准入和退出程序，确定保障性住房准入标准，各国大多是根据家庭经济收入情况来确定的，凡是符合规定者才有资格申请租房或租房补贴，德国、新加坡、韩国、日本等国家都是以提供房屋配租为主、房补为辅，而美国是以房屋补贴为主。申请者根据有关规定提供必要资料给公共住房管理机构，并接受该机构对家庭资产、收入、信用情况的严格审查，各国实行轮候分配制度，轮候期新加坡2年左右、韩国1年。各国还强化动态管理，要求受助者每年向政府的公共住房管理机构进行家庭收入申报，便于政府了解和掌握受助者信息，对收入增加而超标的，根据规定应退出房屋或按照市场价格补交租金。
 
    　（三）加大对造假的惩罚力度
 
    　发达国家为打击造假行为制定了非常严厉的措施。如，在新加坡，违规申报保障房者会面临高达5000新元的罚款或6个月的监禁。可见，发达国家对造假骗租的人员会给予较大的惩罚，一定程度上抑制了造假者的行为。
 
    　（四）专设负责机构统筹管理
 
    　在解决住房保障问题比较成功的国家一般都建立完善的管理体系，都设有保障房管理机构，如新加坡的建屋发展局、美国联邦住房管理局、日本的建设省住宅局、韩国的土地住宅公社等。这些管理机构或是归政府所管辖，或是独立于政府之外的公益组织，这种管理方式可避免房地产企业为获利而参与保障房建设，便于有效管理保障房分配与退出，避免由于多头管理而造成混乱局面。德国住房分配与管理事务由地方政府管辖，其住房体系的地方主义特色表现得更为充分，并且地方政府在住房政策制定和实施上更占主导地位。

　　三、给我国的启示
 
　    （一）完善保障房相关法律法规
 
    　我国虽然在2005年出台了《城市最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，但在法律上却没有相应规定，在实际操作过程中出现了许多问题，难以取得预期效果。从国际经验看，在解决保障房分配和退出问题时，发达国家都非常重视保障房法律制度建设，通过立法，在法律上确定保障房准入、退出、配租配售等责任主体的权利义务，对违法者依法严惩。^[4]所以，赋予保障房法律上的内涵尤为重要。建议我国尽快出台《居民基本住房保障法》等相关法律。
 
    　（二）完善保障房分配和退出制度
 
    　目前，我国对保障房准入与分配比较重视，出台了一些政策和法规，但对保障房退出机制建设重视不够。虽然各地方政府也先后出台了保障房的“暂行管理办法”、“实施意见”、“实施细则”、“实行办法”等地方规章，但缺乏具体、明确的操作细则，对骗租骗购保障房行为缺乏严厉的处罚规定，对受助者日后由于收入提高不符合规定、如何收回保障房缺乏制度上的具体规定。^[5]因此，应进一步完善保障房分配和退出制度，细化相关规则，加大对不合规者的惩罚力度。^[6]
 
    　（三）加大对违规者的惩罚力度
 
    　与发达国家相比，我国对违规者的惩罚力度要轻得多。如在《廉租房保障办法》中明确“对不符合廉租住房保障条件的，应退出廉租房，逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理”。事实上，这是对违规者未做任何惩罚规定，只是规定调整租金。全国各地出台相关保障房法规，对违规获取廉租房行为惩罚措施主要有“一定期限内丧失申请廉租房资格”、“罚款”、“取消资格”等等，处罚力度十分轻微，骗取廉租房资格的收益要远大于违约成本，在一定程度上等于容忍钻政策漏洞的人，侵害社会公共资源，破坏保障房公平合理的分配秩序。^[7]要避免弄虚作假、骗租、骗购现象发生，对违规者应既要有道德谴责，又要有经济上处罚，更要有刑事处罚。
 
    　（四）建立专门的住房保障机构
 
    　我国住房保障管理工作比较分散，形成多头管理局面。专门负责住房保障管理工作的人在国家建设部并不多，而在美国联邦住房管理局有3000多人从事住房保障管理工作，尽管我国于2007年底在建设部挂牌成立了住房保障司，而保障房分配与退出管理工作具有一定复杂性，仅在国家建设部内成立一个住房保障司是很不够的，也难以适应保障性住房快速发展的需要，应组建专门管理机构，以确保保障房合理分配与顺利退出。^[8]
 
    　参考文献：
    　[1]余南平. 世界住房模式比较研究——以欧美亚为例 [M]. 上海: 上海人民出版社， 2011：19－57.
    　[2][4]王洪春. 住房社会保障研究 [M]. 合肥：合肥工业大学出版社，2009：106－113，106－107.
    　[3]洪元杓，冯长春. 韩国保障性住房供给及经验借鉴 [J]. 中国房地产，2011（11）：75－80.
    　[5]凌洁雯. 完善我国廉租房准入退出机制的思考 [J]. 中国房地产金融，2010（6）：42－44.
    　[6]毛海叶，王晓刚，赵鹤娟，徐艳红. 论我国保障性住房分配管理的法律问题探析——以武汉市为例 [J]. 商品与质量，2012（4）：259－260.
    　[7]文林峰. 城镇住房保障 [M]. 北京：中国发展出版社，2007：232－238.
    　[8]李云芬，王志飞. 健全我国公共租赁住房准入机制的思考——以昆明为例 [J]. 云南行政学院学报，2013（3）：121－124.

　　（责任编辑：张佳睿）