转型时期经济特区功能定位研究时间： 2016-11-25信息来源：罗清和 潘道远　作者：hjr_admin　责编：

    　[摘要]中国经济特区可分为传统特区和新特区两大类，经过30多年的发展，传统特区功能定位由“利他性”转变为“互利的自身成长性”，新特区功能定位则立足于特区，探索不同地区的差异化改革，促进区域均衡发展。转型时期特区功能转换成为扩大开放的前沿地区、科技创新的源泉地区和区域统筹协调发展的质心地区。调整政府职能和产业结构以适应更高水平开放，发挥企业创新能力和引进创新人才，继续发挥特区“试错权”、促进体制创新是特区实现功能转换的三个途径。
    　[关键词]转型时期；经济特区；功能定位
　　[中图分类号]F127.9    [文献标识码]A    [文章编号]1002—736X（2015）09—0022—04
　　[基金项目]本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“经济特区转型与中国模式研究”（项目编号：13JJD790043）的阶段性成果。
　　[作者简介]罗清和（1961-），男，湖北武汉人，深圳大学经济学院教授，博士生导师，研究方向：区域经济和特区经济；潘道远（1988-），男，湖北武汉人，深圳大学硕士研究生，研究方向：区域经济。
    　DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2015.09.005
      　Key words: transition period; special economic zone; functional orientation
 
    　20世纪80年代中国创办了深圳、珠海、汕头、厦门、海南五个经济特区，经过30多年发展，五个特区都取得了巨大的经济成就。2013年，五个特区土地面积4.2520万平方公里，实现本地生产总值2.3893万亿元（人民币，下同），财政总收入3343.15亿元，进出口总额6998.36亿美元，以占全国0.44%的土地面积，创造了全国4.2%的国内生产总值，4.8%的地方财政收入，16.8%的进出口总额。尤其是深圳特区发展最快：2013年，深圳本地生产总值（GDP）1.45万亿元，人均GDP13.7万元，分别居内地大中城市第四位和第一位；1980—2013年这34年期间，深圳本地生产总值年均增长率高达24.1%，人均GDP年均增长达到10.6%。^①
 
   　 经济特区是指在主权国家（或地区）范围内，在其对外经济活动中，为了实现特定的经济目标而开辟的实施特殊的经济政策和特殊的经济管理体制的经济性区域（罗清和，2012）。因此，我国经济特区不仅仅指上述五个以经济特区命名的特区，全国各地享受特殊政策的科技开发区、经济开发区、出口加工区、保税区、边贸区等都属于经济特区的范畴。根据特区创办时间，中国经济特区可分为传统特区和新特区两大类。前者是指20世纪80年代创办并以经济特区命名的深圳（1980）、珠海（1980）、汕头（1980）、厦门（1981）、海南（1988）五个特区；后者包括20世纪90年代以后成立的上海浦东新区（1990）、天津滨海新区（2005）、喀什经济开发区（2010）、上海自由贸易（试验）区（2013）、广东自由贸易园区（2014）、天津自由贸易园区（2014）、福建自由贸易园区（2014）以及国家级高新区、经济开发区、出口加工区、保税区、保税港区等。
 
    　五个传统特区引领中国改革开放的第一波浪潮，并形成以深圳特区为重心的珠江三角洲经济圈；新特区中上海浦东新区和天津滨海新区分别促进长江三角洲和环渤海湾经济圈的形成。随着改革开放进入全面深化的转型时期，经济特区功能需要进行重新定位。
 
    　一、传统特区创办的历史背景与基本功能
 
    　世界经济特区的最初形式是自由港。20世纪50年代末，出口加工区作为经济特区新形式在世界范围内逐步发展，70年代开始，在发展中国家和地区蓬勃兴起，风行亚、非、拉、中东及地中海国家和地区，韩国、新加坡、利比里亚、塞内加尔、哥伦比亚、智利、埃及、叙利亚等国家都相继创办（钟坚，1994）。到了20世纪70年代末，除澳洲大陆和中国大陆外，出口加工区几乎遍布全世界。一些发展中国家或地区经济因此取得长足发展，以“亚洲四小龙”为典型代表，韩国、新加坡、中国香港和中国台湾经济高速增长均得益于此。与此同时，70年代末的中国大陆经济发展停滞，计划经济弊端凸显。中共十一届三中全会的召开，标志中国进入改革开放的新时期。然而，改革毫无经验且存在巨大风险。在这种时代背景下，中国借鉴国际经验创办了第一批经济特区即传统特区。特区基本功能有四方面：窗口功能、试验功能、示范功能、政治功能（罗清和，2009）。
 
    　对外开放的窗口功能。邓小平在特区创办之初就强调要把经济特区和全国改革开放紧密联系在一起。1984年邓小平第一次视察经济特区时指出：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”30多年来，传统特区作为对外开放的窗口，大力引进外资，吸收外资企业先进的技术和管理经验，实现了特区经济的快速发展。
 
    　改革的试验功能。改革存在风险，改革不成功可能会造成重大经济损失甚至社会动荡。因此，在大规模改革之前进行小范围试验能有效规避改革的潜在风险。经济特区地处改革开放前沿，比较容易吸收国外先进的管理经验，而且旧的体制束缚较小，加上中央赋予的特殊政策，最适宜充当改革开放“试验田”的角色。改革成功了，经验可以推广全国，改革失败了，影响仅限于较小范围，不会对全国产生大的负面影响。
 
    　对非特区的示范功能。创办传统特区，主要目标是通过特区的发展对全国发挥示范、带动作用。深圳特区经过30多年发展，从一个边陲小镇发展成为现代化国际性城市的典范。从20世纪90年代初开始，深圳一些产业逐步向东莞等周边地区转移，带动了周边地区经济的发展。深圳还通过投资和帮扶的方式，帮助贵州、新疆喀什等地区发展经济。
 
    　特定的政治功能。深圳、珠海、汕头、厦门、海南五个传统特区的设立无不包含着维护国家主权、促进祖国和平统一的政治愿景，对推动香港和澳门的主权回归、促进海峡两岸和平统一，以及港澳主权回归以后继续保持其繁荣稳定，维护国家统一和稳定南海局势发挥了重要作用。
 
    　二、转型时期经济特区功能定位
 
　    （一）传统特区功能的重新定位
 
    　传统特区经过30多年的发展，其功能已基本完成了它们的历史使命。一是随着我国开放程度不断提高，从特区开放、沿海开放、沿江开放到沿边开放的整体区域发展的格局已形成，传统特区对外开放的窗口功能已经完成。二是随着改革开放不断深入，传统特区不再是体制改革试验的首选地，且一些诸如统筹城乡发展之类的改革也不可能放在传统特区进行。传统特区试验田的作用逐渐削弱，其他地区争夺改革试验的积极性不断高涨。三是传统特区通过制度变迁与移植、产业的集群和梯度转移、知识技术的溢出等效应，促进了几个经济增长带的成长，同时形成极具特色的中国区域发展模式，从这一角度说，传统特区的示范功能效果显现。四是在香港和澳门主权陆续回归，台湾局势相对稳定的大背景下，传统特区政治功能正逐渐淡化。
 
    　中共十八届三中全会的召开，标志着我国进入全面深化改革开放新时期。新的时代背景对经济特区的功能提出了新的要求，传统特区设立之初的功能定位与当前发展要求不适应是其继续发展面临的主要矛盾。传统特区的基本功能决定了设区目的“利他性”，意味着传统特区是全国的特区，特区在享有“试错”特权的同时，承担的是降低全国改革开放的风险成本并为其铺路搭桥的历史使命。新时期有两个原因促使“利他性”定位发生根本改变。
 
    　一是特区的“试验”不再是为全国试验，更多以自身发展为目的。新时期特区“试验”是在自身发展的基础上兼具经验推广作用。随着改革开放的深化，新创办的特区不再跟传统特区一样采用统一政策，其目标设计均有因地制宜的特点。例如，2010年创办的喀什经济开发区，着眼于西部地区，以边境开放以及发展西部地区为主要目的；2013年创办的上海自由贸易（试验）区以扩大服务贸易开放为主要目的。当一些地区需要为深化改革而试验时，可以在当地设立新特区达到目的。新特区政策的地域化特点越来越鲜明，对传统特区的制度移植需求减少，传统特区“利他性”功能逐渐削弱。
 
    　二是国内市场化程度提高，区域竞争显现。改革开放初期，经济特区可以政府主导构建的“增长极”形式，激活发展动力，带动大范围的市场化改革；在转型时期，市场化程度不断提高，以政府扭曲资源配置来发展经济的方式会逐步减少，社会资源会向高效率的地区流动。因此，经济特区要保证在自由市场中的竞争力，先要以自利为目标，再在此基础上与其他区域展开合作。
 
    　转型时期改革开放已进入全面深化期，经济特区首先要考虑的是自身发展问题。此时，特区既是全国的特区，更是特区自身的特区，即特区功能逐步由“利他性”向“互利的自身成长性”转变。
 
    　（二）新特区的功能定位
 
    　与传统特区相比，新特区本质上并无差别，都是实施特殊政策的经济性区域，只是在新时期被赋予了新的内涵。
 
    　首先，创办传统特区是为了解决我国对外开放和市场经济发展问题，主要目的是降低改革开放的风险成本，新特区除具备一定的试验和示范功能外，主要目的是解决区域经济协调发展的问题。传统特区着眼于沿海地区的发展，“让一部分人、一部分地区先富起来”，新特区则从国家发展的总体战略出发，着力解决设区地的经济发展，探索实现“共同富裕”的道路。因此新特区不仅分布在具备对外开放优势的东部沿海地带，也包含中部地区和西部欠发达地区。它从两个方面促进区域的均衡发展，一是发达地区出现资本回报减少、规模不经济等问题，新特区通过出台特殊政策，利用产业的层级转移这一途径，促进要素在特区聚集；二是新特区与发达地区合作，通过学习和模仿机制，提升新特区本地的技术水平，促进经济发展。
 
    　其次，国家给予传统特区更多的是特殊政策，包括优惠政策和特殊权力，对于新特区不仅有政策上的支持，还有资金上的支持，因而新特区具备更快的发展速度。例如，部分新特区固定投资拉动作用显著：2013年，喀什经济开发区固定资产投资率达到101.3%，比2010年提高29.2%；滨海新区固定资产投资率达到62.8%，比2005年提高20.4%；浦东新区固定资产投资率为26.0%，比1992年降低47.9%；^②深圳特区固定资产投资率为17.2%，比1979年降低16.9%。^③可见，新特区在享受特殊政策的同时，还有大量政策性资金投入，而传统特区或设立较早的新特区（如浦东新区），投资拉动作用在逐年减少。
 
    　最后，国家给予传统特区的特殊政策相同，如税收减免政策，这些政策在传统特区中具有普适性，政策的可移植性较强；新特区的特殊政策充分考虑各特区的实际发展情况，不同特区特殊政策也不同。新特区充分考虑区位因素，探索不同地区差异化改革，承担为改革探路、为体制创新积累经验的先行先试任务。例如，新设立的12个国家综合配套改革试验区可归纳为六个方向：一是探索开发开放，如上海浦东新区、天津滨海新区、深圳综合配套改革试验区、义乌国际贸易综合改革试点；二是统筹城乡发展，包括重庆、成都全国统筹城乡综合配套改革试验区；三是“两型”社会建设，包括武汉城市圈、长株潭城市群；四是探索新型工业化道路，如沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区；五是探索农业现代化道路，如黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区；六是探索资源型经济转型，如山西省国家资源型经济转型发展综合配套改革试验区。这些新特区因地制宜，有明确的设区目的和改革方向，便于进一步精细化改革。
 
    　因此，立足于特区本地，探索不同地区的差异化改革，促进区域协调发展是转型时期新特区的功能定位。
 
　    三、特区模式与特区的功能转换
 
    　（一）特区模式的形成与发展
 
    　区域经济非均衡增长是区域经济发展模式之一，也是设立经济特区的理论依据。传统特区和新特区都是区域经济发展非均衡理论的实践应用。在“增长极”理论的基础上，政府给予特区特殊政策，通过资源的聚集和产业的集群，使特区经济快速发展；在特区经济发展到一定程度之后，随着扩散效应的增强，通过制度的移植与模仿、产业梯度转移和知识技术的溢出，推动特区周边地区发展；特区周边地区进一步通过扩散效应，带动其他落后地区的发展。
 
    　经济特区通过“增长极效应”促进更大范围的经济增长，形成“特区模式”。特区模式，即依托国家特殊政策优势，通过设立经济特区促进某一地区发展，并将其发展经验如成熟的市场机制等循序渐进移植到其他地区的一种区域经济发展模式。以经济特区命名的传统经济特区到以新区、国家级保税区与保税港区、出口加工区、综合配套改革试验区、特殊经济开发区和自由贸易区为主的新特区是特区模式的发展主线，其他实施特殊经济政策和特殊管理体制的经济性区域（如14个沿海开放城市、沿海经济开发区、国家高新技术产业开发区、三大经济圈、国家级经济技术开发区以及国家重点开发开放试验区）本质上也属于经济特区的范畴。在一定时期内，经济特区取得了比其他地区显著的成就，占据有利的竞争地位，表现为经济的高速增长，人均收入的大幅度提高，综合实力的快速提升。但是，从长远来看，区域之间的发展是一个由不均衡走向均衡的过程。
 
    　（二）转型时期特区功能转换
 
    　经济特区的成功经验证明特区模式的可持续性以及继续办好特区的必要性，转型时期经济特区新的功能定位决定了特区需要转换功能。无论是传统特区还是新特区，仍然具有一定的试验性和示范性，但这种试验和示范是建立在“互利的自身成长性”的核心定位基础上。“自身成长性”要求特区立足于自身发展，成为扩大开放的前沿地区和科技创新的源泉地区，“互利性”则要求特区带动周边地区发展，成为区域统筹协调发展的质心地区。
 
    　1. 扩大开放的前沿地区。传统特区是中国最早对外开放的地区，新特区继续坚持对外开放，并促使形成全方位开放格局，因此，经济特区具有良好的对外开放基础。2013年创办的上海自由贸易（试验）区是经济特区功能转换的积极信号。2014年12月，国务院批准上海自贸区面积扩大至120.72平方公里，并批准广东、福建、天津三地设立自由贸易区，表明经济特区承担新的功能。在转型时期，特区需要利用良好的开放基础和政策优势，着力推进基本功能由“窗口”向进一步扩大开放的前沿转换，即特区经济应由外向型经济向开放型经济转换。外向型经济与开放型经济都立足于对外开放，着力于深化国际分工与合作，以解决国内资源要素的匮乏，提高经济发展效率，但开放型经济需要从简单地参与国际分工与交换，转向从要素禀赋、竞争优势和国际合作出发，追求实现在全球范围内资源的优化配置和效率最大化；需要从单纯的出口导向，转向积极推动商品、服务、资本和要素自由跨境流动；需要从强调鼓励出口，转向强调经济制度与外部世界相联系，即把开放作为市场化、制度化的安排，在制度上充分发挥市场的基础性作用（冯苏宝、贾怡君，2010）。
 
    　2. 科技创新的源泉地区。我国经济特区的两个特点决定了特区功能向创新驱动型区域转换的必要性：一是特区设立初期享有大量特殊政策和资金支持，二是特区因为开放较早引进了更多国外先进技术。前者促使资源的集聚并使特区获得较快发展，但随着更多特区的设立以及一些特惠政策普惠化后，政策驱动型和投资驱动型的模式已不足以维持特区长期的经济发展；后者使特区的科学技术在国内处于相对较高的水平，一方面，引进核心和尖端技术的难度加大，另一方面，由于“赶超效应”，特区容易被具有后发优势的其他地区赶超。转型时期，以“自身成长性”功能定位的特区需要转换功能成为科技创新的源泉地区和科技水平的标杆地区，使特区成为国内乃至全球其他地区技术引进的来源。
 
    　3. 区域统筹协调发展的质心地区。首先，转型时期深化改革的难题之一是如何解决好二元经济的矛盾，我国现代化进程在很大程度上是实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。其次，不同区域间的恶性竞争会导致资源浪费和效率损失，按照比较优势展开竞争与合作是市场化条件下更可行的区域发展方式。经济特区经过一段时间的发展，有些成长为区域经济中心，有些成为区域的功能核心区。特区功能需要向区域统筹协调发展的质心地区转换。质心是一种物理学概念，指物质系统上被认为质量集中于此的一个假想点。借助这一概念，质心地区一方面应指某些经济紧密关联地区内的功能核心区域，而且对该地区经济有凝聚力和支配力，如生产中心、贸易中心、金融中心、信息中心、交通运输中心、服务中心、决策中心；另一方面，强调这种功能核心区是在相关领域行业素质和产品（或服务）品质领先，而不仅仅是数量或规模的领先。这意味着特区一方面要做强做大自己的优势产业；另一方面，要利用特区的资源支配能力，与其他地区协调合作，达到互利的目的。
 
    　四、特区功能转换的政策含义
 
    　经济特区功能定位由“利他性”到“互利的自身成长性”的转变，要求特区发展成为扩大开放的前沿地区、科技创新的源泉地区和区域一体化的质心地区。因此，转型时期特区政策需要做出调整。
 
    　（一）调整政府职能和产业结构，适应更高水平开放
 
    　经济特区开放程度高，国外生产要素在特区经济发展中的作用举足轻重，形成了适合于开放型经济发展的社会环境，具备向开放型经济转变的条件。此外，特区更高的市场化程度，敏锐的国际市场嗅觉等也有利于转型的实现。经济特区从外向型到开放型转变的政策含义有两方面。
 
    　一是积极转变政府职能。开放型经济新体制的构建必须以市场机制为主导。利用市场引导生产要素流动，政府职能在于维护和保障市场环境。无论传统特区还是新特区，都应加快行政审批制度改革，建设服务型政府，发挥市场对资源配置的决定性作用。
 
    　二是积极促进产业转型升级。对内培育高端制造业、现代服务业和高科技产业，提升特区在国际分工中的地位。同时鼓励本土企业通过境外投资和参与境外资源项目合作进行海外战略布局，提升国际经济技术合作层次。对外应关注国际产业发展新动向，适当引进如生物科技、新能源、新材料、新医药、环保、软件和服务外包等战略性新兴产业，打造地区优势。
 
    　（二）发挥企业创新能力，引进创新人才
 
    　《国家发展改革委关于推进国家创新型城市试点工作的通知》中明确指出“培育一批特色鲜明、优势互补的国家创新型城市，形成若干区域创新发展增长极”，特区建设区域创新增长极有其天然优势，因此，要合理利用自身的特色和优势，弥补劣势。
 
    　经济特区成为科技创新增长极的优势在于具有较完善的市场化环境和较高的产业集聚度，有创新成果的试验场和生产线；劣势是有些特区自身不具备或缺乏培育创新人才的能力，如全国普通高校北京有89家、广州79家、上海66家，而深圳只有10家，^④培育本地人才的能力较弱。所以特区的创新应当以企业创新为主，并辅以引进科研机构与企业合作。选择创新的类型不宜盲目跟风，应分析不同特区的优势产业，根据优势产业制定创新规划并落实到相关企业。通过产业优势吸引外部优秀人才，增强特区原始创新能力。
 
    　（三）继续利用改革“试错权”，加强体制创新
 
    　“试错权”作为特区特有的免责权，一方面，鼓励特区人大胆创新，另一方面，也使特区成为经济政治改革试验的首选地。过去涉及经济体制、政治体制等方面的改革，凡需要试验的，往往会选择传统特区作为先行试点，即使不是唯一的，也是首先考虑的。新特区往往也在某一改革方向具有“先行先试”的权力。这是特区在体制创新上独有的优势。以深圳为例，1992年全国人大常委会授予深圳特区立法权，不仅可以使深圳特区改革创新和社会经济发展对法治的需求得到有效保证，而且可以发挥特区立法先行先试和开拓创新的功能，从而为国家层面的立法发挥试验田的示范作用。深圳利用改革的“试错权”，从1993年率先在全国制定的股份有限公司条例、有限责任公司条例，到1998年出台全国第一部关于政府采购的地方性法规，再到2006年率先实行的公务员聘任制，这种体制创新为全国更大范围的体制改革树立了标杆。因此，转型时期特区应继续利用“试错权”，加强体制创新，加快特区自身的发展。
 
    　注释：
    　①根据深圳市、厦门市、汕头市、珠海市、海南省五个地区2013年国民经济和社会发展统计公报整理所得。
    　②王兰《“十一五”以来滨海新区固定资产投资简析——与深圳特区、浦东新区优势潜力对比》，载于《天津经济》2014年第2期第5至9页。
    　③分别根据喀什地区2010年、2013年国民经济和社会发展统计公报、《天津滨海新区统计年鉴2013》、《上海浦东新区统计年鉴2013》整理获得。
    　④丁华、李文江、左新兵《深圳创新型城市建设经验及启示》，第九届中国科技政策与管理学术年会论文集，2013。
      　[1]丁华，李文江，左新兵. 深圳创新型城市建设经验及启示 [D]. 第九届中国科技政策与管理学术年会论文集，2013.
    　[2]冯苏宝，贾怡君. 从外向型经济向开放型经济模式转型——后危机时代经济特区的发展之路 [J]. 开放导报，2010，（5）：19—21.
    　[3]罗清和，尹华杰. 经济特区与中国模式 [J]. 深圳大学学报（人文社会科学版），2012，（3）：72—76.
    　[4]罗清和，蔡腾飞，李佩. 新时期经济特区还要特下去 [J]. 深圳大学学报（人文社会科学版），2009，（6）：21—26.
    　[5]刘芬，邓宏兵，李雪平. 增长极理论、产业集群理论与我国区域经济发展 [J]. 华中师范大学学报：自然科学版，2007，（1）：130—133.
    　[6]苏东斌，钟若愚. 中国经济特区的时代使命 [J]. 深圳大学学报（人文社会科学版），2010，（3）：6.
    　[7]王兰. “十一五”以来滨海新区固定资产投资简析——与深圳特区、浦东新区优势潜力对比 [J]. 天津经济，2014，（2）：5—9.
    　[8]钟坚. 世界经济特区的发展态势及其经验 [J]. 华中师范大学学报（哲学社会科学版），1994，（6）：1—6.
    　[9]中共中央文献编辑委员会. 邓小平文选 [M]. 北京：人民出版社，1995：78.