保障房建设对商品房价格的传导机制研究时间： 2017-04-02信息来源：王波 蒋和胜　作者：hjr_admin　责编：

　　内容提要：本文基于价格均衡理论，结合我国保障房和商品房市场的发展现状和趋势，以及对保障性住房发挥“保障”和“调控”双重功能的政策预期，通过保障房对商品房需求的“替代作用”和供给的“挤占作用”两方面剖析，说明保障房建设对商品房价格的影响和传导机制，认识到保障性住房建设应该在不同地区发挥不同的作用，在中心城市重在发挥“保障”功能，解决中低收入家庭的住房困难问题；在“泡沫化”严重地区重在发挥“调控”功能，有效抑制投机、投资需求，和商品房“去库存”相结合，最终有利于民生改善和房地产市场的健康发展。
　　关键词：保障房    商品房    替代作用    挤占作用    价格传导机制
 
　　据住建部数据统计，2015年全国城镇保障性安居工程计划新开工740万套（其中各类棚改580万套），基本建成480万套，完成投资1.54万亿元。同时,房地产市场也出现了新情况：一线城市商品房价格高企不下，三四线城市库存化严重，不利于房地产市场的发展。新近发布的“十三五”规划纲要提出：“要构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构。把公租房扩大到非户籍人口，实现公租房货币化，将居住证持有人纳入城镇住房保障范围。”随着住房保障范围的扩大和城镇化率的不断提升，增加了住房需求人口，对住房保障管理和建设提出了新的要求。发达国家的经验也证明，建立“保障归保障、市场归市场”两套相对独立的住房体系是可行之策。在此背景下，为了有效衡量房地产政策在保障房调控中的效果，有必要对保障性住房和商品房价格之间的传导关系和影响机制进行进一步研究。
   
　　近年来，不少学者参与到保障房建设对商品房价格影响的研究上来。一些学者认为，保障性住房建设会抑制商品住房市场价格。龙奋杰、董黎明（2005）、牛毅（2007）认为，增大保障房供给有助于抑制商品房价格。其中，定性分析主要是从保障性住房建设对商品住房市场供求关系的改善角度进行分析的；贾珩（2010）通过对全国1998—2008年相关数据的分析，得出经济适用房新开工面积每上升一个百分点，就会对房价产生0.574的抑制作用；陈涛等（2011）应用Granger 因果分析理论构建了住房保障规模的系统动力学模型，并进行了模拟仿真分析，发现住房保障规模增加10%可抑制商品房价格4.67%的上涨幅度。马国强、田文杰（2012）认为保障性住房建设会分流商品住房市场的需求，从而能够抑制房价；潘爱民等（2012）通过1999-2010 年的全国数据分析发现当经济适用房销售面积增加1%时，会促使房地产价格下降0.4442%。
 
　　另一些学者认为保障性住房建设不会抑制商品住房市场价格。贾玉鹏（2008）认为保障性住房建设使建设商品房的土地减少令供应量不足，在某种程度上助推了商品房价格上涨；王新（2010）认为，9000亿元的保障房投入无疑会加重中低收入者持币待购的观望心态，对于处于产业链低端的住房供应造成一定负面影响。何代欣（2013）也指出，保障房大规模推出加剧了用地稀缺，低价供应的保障房用地，需要剩余的城市土地承担起相应差价，以维持地方财力的可持续，因而会进一步抬升土地价格，也加剧商品房价格攀高。还有一些学者认为保障房建设与商品房价格的关系还受其他因素的影响。如果期望保障房对商品住宅价格产生抑制效果，必须满足一些必要条件，此外还有一些学者提出最关键的条件有两个：首先，经适房的供应要对商品住房供应不产生过度的挤占；其次，通过替代效应来削减中高收入群体对商品住房需求。并认为这些条件很难实现，因此，对其抑制房价的效应不应有过高的期望。刘亚臣等（2012）在分析公平导向下商品房和保障房的均衡供应，发现开发商的定价策略是受政府制定的保障性住房价格和土地价格影响的，而影响的方向会因土地价格的不同而不同，当土地价格较低时，开发商倾向于制定较低的商品房价格，而土地价格较高时，开发商倾向于制定较高的商品房价格，而土地价格适中时，保障性住房价格则不能影响商品房价格。
 
　　综上，学界观点看似迥异，其实质是站在不同角度看问题。赞成大规模推出保障住房能够有效抑制商品房价格的一方，往往站在需求的角度，认为大量中低收入人群，甚至部分中高收入群体通过限价房等保障性住房途径解决了住房问题，有效降低了商品房总需求，因而能有效抑制房价；反对的一方站在供给的角度看问题，认为大规模建设保障房，无疑加剧了土地等生产要素的供应紧张，促使商品房开发成本上升，从而导致房价进一步上涨。保障房对商品房的影响随着经济发展与政策环境的不同而有差异，因此本文将从需求和供给两个角度对以上观点进行理论分析。
   
　　保障性住房是由政府统一规划、统筹，提供给特定人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。根据权属关系，通常我们将其分为“购买型保障房”和“租赁型保障房”两大类。“购买型保障房”指受保障家庭拥有部分或者全部的房屋产权，主要包括经济适用房、限价房、共有产权房等类型；“租赁型保障房”指受保障家庭只享有房屋一定期限内的使用权，房屋产权属于国家、社会团体或者民间投资机构，主要包括廉租房和公租房。2014年以后两者并轨统筹，统称为“公租房”。综上所述，本文对公共租赁住房采用如下定义：为限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房，重点解决“夹心层”住房困难问题。从当前政府发布的主要政策和各地的实施情况来看，我国住房保障政策正在从“人人有住房”向“人人有房住”方向转变，即“公租房”已经成为住房保障的主要类型。因此，为顺应保障房的发展趋势，本文主要从“公租房”的角度来分析保障性住房对商品房的价格传导机制。
 
　　（一）需求的“替代作用”
 
　　假设我们以收入划分社会阶层，根据当前中产阶级逐渐扩大，社会结构的形状正在向“纺锤型”过渡的状况，并且假定按照城镇家庭收入由低到高的顺序，住房消费顺序是从保障房到商品房、从租赁房到购买房，从而把住房消费按照消费形式粗略划分为两个类别Q₁和Q₂：
 
　　Q₁=Q₁₁+Q₁₂+Q₁₃
 
　　Q₁：收入平均线以下人群的消费需求规模。Q₁₁：租赁保障房；Q₁₂：购买保障房；Q₁₃：租赁商品房。
 
　　Q₂=Q₂₁+Q₂₂+Q₂₃
 
　　Q₂：收入平均线以上人群的消费需求规模。Q₂₁：商品房居住；Q₂₂：商品房空置；Q₂₃：商品房出租。
 
　　在中等以下收入住房困难家庭总规模Q₁保持不变的情况下，增加保障性住房的供给。因为与商品房之间存在价格差，作为理性经济人会优先选择租赁或购买保障房，则租赁保障房Q₁₁和购买保障房Q₁₂的需求量将会增加，普通商品住房租赁Q₁₃的需求相应减少。商品房租赁需求Q₁₃的下降，导致租赁市场需求疲软，需求曲线左移，交易量下降，价格降低。商品房租赁市场将直接作用于商品房销售市场。长期来看，租金价格走低和空置率上升将有效降低投资性需求，商品房销售市场需求曲线从左移，交易量下降，房屋价格降低。
 
　　“替代作用”的大小取决于住宅需求总量的变动趋势。如果需求总量相对稳定甚至下滑，则可以认为推出保障房对商品房价格具有明显的抑制作用，价格传导机制中的“替代作用”效果明显；相反，如果住宅需求持续增加，则保障房对商品房的价格抑制作用将受到削弱。以北京市为例，按照现行政策，保障性住房主要针对本市户籍人口，大部分非户籍人口不能进入保障性住房市场，从而被迫进入商品住房市场，导致商品房市场进一步紧张，推高商品房价格。北京2015年纯商品房成交均价达到近3万元每平方米，同比2014年上涨了10%，比2010年上涨了46.3%。而北京市常住外来人口也在逐年增加，2015年为822.6万人，比2014年增加3.9万人。保障房的需求会随着公租房申请范围的扩大而增加，因此，适当调整各类保障性住房的准入条件，以免按照现行政策扩大公租房供给，形成保障房供不对应求的局面。
 
　　（二）供给的“挤占作用”
 
　　1. 对土地、资金等生产要素的挤占。土地和资金是房地产开发最为重要的两个生产要素，通常也是房屋成本的主要组成部分。因此，保障性住房和商品房在生产要素的供应上存在竞争关系。
 
　　从土地方面来看，保障性住房开发早期，选址通常在城市郊区，土地价格低廉，与商品房之间基本不存在土地资源竞争。比如，1999年开始建设的北京回龙观和天通苑，当时远离北京主城区。但是，发展至今，保障性住房如果仍然远离城市，通勤成本较高。2009年国土资源部发布的《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》明确指出：数量上要确保保障性住房的用地供应，质量上选址需要综合考虑被保障人群的工作生活等实际，合理确定选址和地块，为其方便工作、生活、就医和就学创造有利条件。同时，伴随城市规模扩张迅速，建设用地逐渐稀缺，不同类型住房的地理位置已经难以严格区分，往往是你中有我，我中有你。因此，有限的城镇土地资源用于保障性住房之后，商品房建设的可用土地总量将相应减少。北京经营性用地供应总量有所减少，但在供地结构上仍然优先保障了住宅用地的供应。2015年，通过土地市场供应的住宅用地面积占经营性用地供应总面积约74%，其中近9成都配建了民生住房。鉴于供地结构特征，北京新建商品房住宅市场进入了豪宅化、郊区化特征，高端项目的集中入市也将助推北京商品房价结构性上涨。
 
　　从资金方面来看，保障性住房建设资金的主要来源渠道：各级政府预算和专项补助、住房公积金增值收益、土地出让净收益、金融机构贷款、企业中长期债券、保障房租售收入、企业中长期债券。同时，探索保险资金、信托资金和房地产信托投资基金作为公共租赁住房融资渠道。其中，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设，土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%。一方面，保障房和商品房在银行、基金等金融市场争夺有限的资金资源，直接导致商品房融资成本上升；另一方面，商品房市场又通过土地出让收益等方式不断向保障房“输血”。地方政府的“土地财政”在面临被削弱的境地时，唯一可以选择的办法就是通过抬升地价，增加土地出让收益的总量取得平衡。因此，保障性建设对商品房开发资金资源的“挤占”效应也是客观存在的。
 
　　2. 商品房配套建设保障房政策。2012年发布的《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，提出要鼓励和引导民间资本参与保障房建设，其具体措施包括：“在商品住房项目中配建廉租住房和公共租赁住房，按合同约定无偿移交给政府，或由政府以约定的价格回购”。北京市政府要求普通商品住宅用地中配建保障性住房的比例一般不低于30%。其中，轨道交通沿线等地配建比例还要适当提高。商品房配套建设保障房的措施对于拓宽保障房建设资金来源渠道，优化保障房建设布局，提高保障房建设质量，促进不同阶层交融互通，具有非常深远的意义。但是，从商品房的供需均衡来看，商品房配套保障房，相当于对房地产企业征收“保障房专项税”，其对保障房均衡价格的影响可以通过经济学关于税收的基本原理加以分析。
 
　　对开发商配套建设保障房的要求，相当于向房屋的“卖方”征税。假如房屋销售的均衡价格为10000元/平米，按照政府要求必须配套建设20%的保障性住房，因为“征税”，原本10000元/平米的收益中企业将拿出2000元/平米用于保障房建设，这将导致供给曲线向左移动同样的距离。均衡价格从10000元/平米上升至11000元/平米，因为提取部分保障房开发资金，开发商实际到手价格为9000元/平米，看似开发商承担了保障房建设成本，实质由买卖双方共同承担。当然，政府对开发商参与保障房建设会提供土地、税收、资金等一系列优惠政策，其实质仍然是将开发成本部分转给了地方政府财政。可见，商品房配套保障房的开发模式，提高了商品房价格，降低了房地产交易量。
 
　　从北京市来看，商品房配套建设保障房政策的实施，使开发商在将剩余可售的商业公建部分规划为商住产品面向市场销售，造成北京商住房的供应规模增大，进而推动成交量增加。亚豪机构的数据显示，2015年北京商住房总成交量为21423套，同比上涨71.69%。商住房总成交额422.87亿元，同比上涨132.69%。成交均价为29365元，同比上涨32.56%。
 
　　综合供给方面的分析，笔者认为，保障性住房对商品房的资源“挤占作用”，无论是对于开发商追求利益最大化，还是政府追求财政“收支平衡”，用“商品房”养“保障房”，保障性住房的“低价”必然导致商品房的“高价”。生产要素资源越紧张、保障房建设规模越庞大，保障房对商品房的资源“挤占作用”越明显，即对商品房价格的推高作用越明显。反之，生产要素越宽裕，保障房建设规模越小，“挤占作用”则越弱，对商品房的价格影响也越不明显。
   
　　大规模的保障性住房建设，从需求方面来讲，会沿着租金降低、投资收益率下降、需求曲线左移路线发展，最终导致价格和成交量下降。从供给方面来讲，土地、资金等生产要素有限，增加保障房供给，必然导致商品房开发成本上升，促使住宅价格进一步上升。商品房配套建设保障房的措施，类似于对房地产征收“保障房专项税”，也同样会抬升房地产价格。综上，保障性住房建设对商品房价格的影响要受到需求的“替代”和供给的“挤占”的共同作用。本文的政策建议如下：
 
　　1. 中心城市保障房建设重在发挥“保障”功能。对于北、上、广等一线城市和成都、武汉等区域中心城市，房地产市场需求受到庞大的现有人口和新增人口规模推动，需求持续旺盛并不断走强，保障房对商品房的“替代作用”不明显，而相应的生产要素成本较高，特别是城市建设用地稀缺，“挤占作用”较为明显。加之房价“居高不下”，受保障人群规模庞大。因此，保障房建设重在发挥“保障”功能。加大保障性住房的供给规模，建立“保障归保障、市场归市场”的双轨制住房体系，既能有效解决低收入群体的住房问题，也能继续发挥房地产市场对宏观经济的带动作用。
 
　　2. 非中心城市保障房建设重在发挥“调控”功能。部分非中心城市的泡沫化非常严重。以唐山为例，唐山经营性用地成交量在2013年达到最高峰，近三年成交地块的规划总建筑面积达3592万平方米，而同期年均销售面积仅263万平方米。房地产投资过热，房价远远高于合理水平，以致出现“空城”、“鬼城”。对于这类城市，生产要素资源较为宽裕，“挤占作用”力度有限。所以，应该重点通过“替代作用”发挥保障房建设对商品房价格的“调控”功能。在房屋库存严重的城市，稳步化解房地产库存。一方面，三、四线城市通过“存量房”转“保障房”，消化部分商品房库存；另一方面，积极发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，扩大租赁市场房源，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。在有效解决中低收入家庭住房困难的同时，为房地产市场注入“冷空气”，抑制投资、投机需求，促使房地产市场回到健康的发展轨道上来。
 
　　3. 政府对保障房和商品房建设，要加强统筹协调与宏观引导。当前，保障房建设已经成为一项考核地方政绩的民生工程。但是，在此过程中政府要保持清醒的头脑，特别是不能搞不切实际的“面子工程”，提高棚户区改造货币化安置比例。各地政府要摸清本地中低收入住房困难人群、新增就业人群、新增城市移民等群体的规模和发展趋势，准确掌握其对保障性住房的需求总量和需求结构，再对比存量住房情况，找准两者之间的总量和结构对比关系，切忌出现大规模新建又大规模空置现象，把这项利国利民的民生工程真正落到实处。另外，保障房建设不是住房商品化改革的倒退，更不是“福利房”的卷土重来，不能让保障房建设冲击商品房市场的合理市场秩序，不能因为公平忽视效率，要让市场在资源配置中发挥基础性作用。
 
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　　（作者单位：四川大学经济学院）