区域经济
关于沿海丘陵地区“多规合一”的思考与建议时间： 2016-09-02信息来源：姜欢欢 张春花 周峰 作者：hjr_admin 责编：
自党的十八大和十八届三中全会以来，党中央、国务院对严格土地管理提出了新的更高的要求，多次提出要积极推进市县规划体制改革、探索“多规合一”。2014年，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发文《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，部署“多规合一”试点。国土资源部印发《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》，要求将土地利用总体规划调整完善作为当前重点工作，并探索“多规合一”。笔者结合自己多年从事沿海丘陵地区的土地资源利用规划等工作经验，就目前“多规合一”所面临的问题进行探讨，为土地利用总体规划调整完善工作提供参考。
一、沿海丘陵地区“多规并行”存在的问题
根据调查研究，目前沿海丘陵地区“多规并行”现象相当普遍，主要表现为经济社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划、城镇体系规划、生态环境保护规划、海洋功能区划等相关规划互相之间缺乏有效衔接，导致用地规模不一致、空间布局冲突等问题，严重影响规划的执行，使规划的操作者、使用者、决策者无所适从，究其原因，主要存在于以下4个方面：一是主管部门不同；二是规划内容的侧重点不同；三是规划范围与期限不同；四是技术标准不同。
二、“多规合一”应遵循的基本原则
在土地利用总体规划调整完善中应遵循“因地制宜、生态优先，全域统筹、协调规划，节约集约、持续发展”等基本原则。
1. 因地制宜、生态优先
沿海丘陵地区具有重要的水源涵养和生态调节功能，土地利用总体规划的规模和布局的调整都需要从地区实际出发，保障生态安全、环境安全、资源安全，根据区域自然地理情况、经济社会现状和未来发展方向而确定，在资源生态环境可承载的范围内，科学研判区域未来发展情况，合理调整目标规模和空间。
2. 全域统筹、协调规划
空间结构和布局是规划调整的核心，也是“多规合一”的重点和难点。要统筹考虑城乡和区域的资源、生态、环境和经济社会发展需求，加快用地规模结构的优化，统筹协调空间布局。对于沿海丘陵地区而言，首先，要解决沿海岸线的“陆海统筹”问题，协调好沿海的土地利用总体规划、海洋功能区划之间的关系，安排好沿海岸线的工业岸线区域、生态岸线区域、生活岸线区域、养殖岸线区域等用地布局；其次，解决丘陵地区的“建与保”的问题，丘陵地区往往肩负着生态平衡的重要任务，要安排好丘陵地区的建设占用和生态保护之间的关系。
3. 节约集约、持续发展
“多规合一”，首先要落实节约集约用地的要求，严格依据国家发布的禁止性、限制性项目用地目录，促进节约集约用地和产业机构调整，严格执行工业项目用地标准，合理引导项目布局，控制建设用地规模、新增建设占农用地、耕地规模，盘活存量用地，合理利用低效建设用地、废弃采矿用地；其次，保障用地的可持续发展是“多规合一”应遵循的基本原则，严格控制开发强度，盘活存量建设用地，安排高标准基本农田建设项目、土地综合治理项目等，提升可持续发展的水平。
三、多规合一的技术方法
1. 合理定位各类规划的角色
各类规划之间存在着互为依据、互相制约的衔接关系，根据各类规划的自身特点来确定在多规合一中担当的角色。第一，以经济社会发展规划指导区域发展格局。经济社会发展规划是以地区的现实情况、区位、优势和潜力为基础，以国家发展战略为背景，确定城市的发展方向和战略，具有上层指导意义。第二，土地利用总体规划控制规模。土地利用总体规划明确约束建设用地规模，控制各类用地的比例、耕地与基本农田保护，可以有效防止城市无序扩张。第三，城市总体规划和小城镇规划确定用地布局。城市总体规划、城镇体系规划对于城市空间的布局是综合了各方面要素的基础上全盘考虑的结果，擅长于各类用地的空间布局安排。第四，生态环境保护规划和海洋功能区划为参考。生态环境保护规划、海洋功能区划等则更加注重环境保护等细节的用地布局，对于涉及生态保护区域的空间布局应重点参考生态环境保护规划和海洋功能区划。
2. 做好基础性评估
做好区域内基于本底的资源环境承载能力评价、现行土地利用总体规划的实施评估、耕地与基本农田增减潜力分析评估、区域未来3—5年建设用地需求评估等，为规划调整完善提供资源环境的本底理论数据支撑，是做好“多规合一”的前提条件。选择水资源、生态安全、环境容量、土地资源、地质环境、经济条件、人口变化等多个要素，依据评价结果， 综合评价区域情况。
3. “多规合一”基础衔接
第一，衔接规划目标，以土地利用总体规划的目标年2020年为标准，明确其他规划的近期、远期规划布局，统一其他各类规划，满足到2020年的各类规划在用地指标和空间布局的衔接。第二，统一数据基础，包括把国土部门的土地利用变更调查数据和影像资料作为“多规合一”基础空间数据；人口、产业等经济社会现状数据统一，分析各类规划的经济社会数据来源及预测方法，并统一一套科学可行的数据和方法；衔接各类规划空间数据坐标和精度。第三，对接分类体系，以现行土地利用规划的分类体系和管制分区为基础，与各类规划的分类、分区进行对接。
4. 判断“多规冲突”图斑
“多规合一”解决的核心任务是经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划三者之间的矛盾、冲突、不相衔接的地方。通过GIS等手段，将各类规划的布局进行空间叠加分析，找到规划间的冲突，提取冲突图斑，并依据“多规合一”的衔接原则和各类规划的效力，逐个判断冲突图斑，最终落实冲突图斑用途。
5. 科学划定“三线”
“多规合一”应明确划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界，根据“三线”安排用地空间布局。第一，优先划定生态保护红线，根据生态环境保护规划，把具有重要生态功能、环境功能和重大资源、遗产价值的空间保护起来；第二，划定永久基本农田保护红线，落实好支撑国家粮食安全的耕地保护任务，并将集中连片、质量等级高、土壤环境安全的优质耕地划入基本农田，实行永久保护；第三，划定城市开发边界，根据区域资源生态环境承载力、城镇化进程、土地利用主导功能发展方向，避让生态保护红线和永久基本农田红线，以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，划定城市开发边界。
6. 合理引导建设项目布局
以民生项目优先为原则，以城市功能区完整性、合理性为导向，依据项目的建设性质、轻重缓急的情况进行排序，保障重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护项目顺利落地，统筹区域用地布局、合理引导布局、保障重点项目用地需求。
一、沿海丘陵地区“多规并行”存在的问题
根据调查研究，目前沿海丘陵地区“多规并行”现象相当普遍，主要表现为经济社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划、城镇体系规划、生态环境保护规划、海洋功能区划等相关规划互相之间缺乏有效衔接，导致用地规模不一致、空间布局冲突等问题，严重影响规划的执行，使规划的操作者、使用者、决策者无所适从，究其原因，主要存在于以下4个方面：一是主管部门不同；二是规划内容的侧重点不同；三是规划范围与期限不同；四是技术标准不同。
二、“多规合一”应遵循的基本原则
在土地利用总体规划调整完善中应遵循“因地制宜、生态优先，全域统筹、协调规划，节约集约、持续发展”等基本原则。
1. 因地制宜、生态优先
沿海丘陵地区具有重要的水源涵养和生态调节功能，土地利用总体规划的规模和布局的调整都需要从地区实际出发，保障生态安全、环境安全、资源安全，根据区域自然地理情况、经济社会现状和未来发展方向而确定，在资源生态环境可承载的范围内，科学研判区域未来发展情况，合理调整目标规模和空间。
2. 全域统筹、协调规划
空间结构和布局是规划调整的核心，也是“多规合一”的重点和难点。要统筹考虑城乡和区域的资源、生态、环境和经济社会发展需求，加快用地规模结构的优化，统筹协调空间布局。对于沿海丘陵地区而言，首先，要解决沿海岸线的“陆海统筹”问题，协调好沿海的土地利用总体规划、海洋功能区划之间的关系，安排好沿海岸线的工业岸线区域、生态岸线区域、生活岸线区域、养殖岸线区域等用地布局；其次，解决丘陵地区的“建与保”的问题，丘陵地区往往肩负着生态平衡的重要任务，要安排好丘陵地区的建设占用和生态保护之间的关系。
3. 节约集约、持续发展
“多规合一”，首先要落实节约集约用地的要求，严格依据国家发布的禁止性、限制性项目用地目录，促进节约集约用地和产业机构调整，严格执行工业项目用地标准，合理引导项目布局，控制建设用地规模、新增建设占农用地、耕地规模，盘活存量用地，合理利用低效建设用地、废弃采矿用地；其次，保障用地的可持续发展是“多规合一”应遵循的基本原则，严格控制开发强度，盘活存量建设用地，安排高标准基本农田建设项目、土地综合治理项目等，提升可持续发展的水平。
三、多规合一的技术方法
1. 合理定位各类规划的角色
各类规划之间存在着互为依据、互相制约的衔接关系，根据各类规划的自身特点来确定在多规合一中担当的角色。第一，以经济社会发展规划指导区域发展格局。经济社会发展规划是以地区的现实情况、区位、优势和潜力为基础，以国家发展战略为背景，确定城市的发展方向和战略，具有上层指导意义。第二，土地利用总体规划控制规模。土地利用总体规划明确约束建设用地规模，控制各类用地的比例、耕地与基本农田保护，可以有效防止城市无序扩张。第三，城市总体规划和小城镇规划确定用地布局。城市总体规划、城镇体系规划对于城市空间的布局是综合了各方面要素的基础上全盘考虑的结果，擅长于各类用地的空间布局安排。第四，生态环境保护规划和海洋功能区划为参考。生态环境保护规划、海洋功能区划等则更加注重环境保护等细节的用地布局，对于涉及生态保护区域的空间布局应重点参考生态环境保护规划和海洋功能区划。
2. 做好基础性评估
做好区域内基于本底的资源环境承载能力评价、现行土地利用总体规划的实施评估、耕地与基本农田增减潜力分析评估、区域未来3—5年建设用地需求评估等，为规划调整完善提供资源环境的本底理论数据支撑，是做好“多规合一”的前提条件。选择水资源、生态安全、环境容量、土地资源、地质环境、经济条件、人口变化等多个要素，依据评价结果， 综合评价区域情况。
3. “多规合一”基础衔接
第一，衔接规划目标，以土地利用总体规划的目标年2020年为标准，明确其他规划的近期、远期规划布局，统一其他各类规划，满足到2020年的各类规划在用地指标和空间布局的衔接。第二，统一数据基础，包括把国土部门的土地利用变更调查数据和影像资料作为“多规合一”基础空间数据；人口、产业等经济社会现状数据统一，分析各类规划的经济社会数据来源及预测方法，并统一一套科学可行的数据和方法；衔接各类规划空间数据坐标和精度。第三，对接分类体系，以现行土地利用规划的分类体系和管制分区为基础，与各类规划的分类、分区进行对接。
4. 判断“多规冲突”图斑
“多规合一”解决的核心任务是经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划三者之间的矛盾、冲突、不相衔接的地方。通过GIS等手段，将各类规划的布局进行空间叠加分析，找到规划间的冲突，提取冲突图斑，并依据“多规合一”的衔接原则和各类规划的效力，逐个判断冲突图斑，最终落实冲突图斑用途。
5. 科学划定“三线”
“多规合一”应明确划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界，根据“三线”安排用地空间布局。第一，优先划定生态保护红线，根据生态环境保护规划，把具有重要生态功能、环境功能和重大资源、遗产价值的空间保护起来；第二，划定永久基本农田保护红线，落实好支撑国家粮食安全的耕地保护任务，并将集中连片、质量等级高、土壤环境安全的优质耕地划入基本农田，实行永久保护；第三，划定城市开发边界，根据区域资源生态环境承载力、城镇化进程、土地利用主导功能发展方向，避让生态保护红线和永久基本农田红线，以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，划定城市开发边界。
6. 合理引导建设项目布局
以民生项目优先为原则，以城市功能区完整性、合理性为导向，依据项目的建设性质、轻重缓急的情况进行排序，保障重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护项目顺利落地，统筹区域用地布局、合理引导布局、保障重点项目用地需求。