发达国家稀缺矿产资源战略及启示时间： 2016-08-30信息来源：童莉霞　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：近年来，随着世界范围内高新技产业的快速发展，锑、钴、钨、钼、铟、镓、锗、钽等稀有矿产越来越受到各国的高度重视，发达国家已将其提升到国家战略的层面，并采取了诸多积极有效的措施。借鉴发达国家的经验，围绕稀缺矿产资源，应在全球战略、资源保护、科技研发、法制建设、节约和回收利用等方面作出努力，促进产业结构升级和新兴产业的发展。
    　关键词：发达国家  稀缺资源战略
 
    　一、发达国家稀缺矿产资源战略
 
    　1. 美国。美国是世界上重要的稀缺矿产资源大国，也是最大的稀缺矿产消费国。长期以来，美国对稀缺矿产资源实施“全球开放式”的战略。一方面，大量购买国外廉价矿产，支持以跨国公司为主体的境外勘探开发和投资活动；另一方面，不放弃对本国矿产的勘查、开采。在国际市场价格低迷时，会更多地利用境外资源。2002年～2011年间，美国曾停止了国内所有稀土矿山的生产，完全从国外进口；当国际市场价格升高时，又重新启动境内产能，逐步恢复国内供应。这种游走于国内外之间的灵活的资源开发政策，使美国得以长期、稳定、经济、安全地获得了稀缺矿产的供给。美国政府国内矿产开发的政策：一是推动勘探开发技术的发展，在科技水平上始终保持领先地位；二是促进矿产资源的合理利用，通过实行资源保护的许可证制度，限制或停止无效的资源消耗型开采，推行资源节约型的生产工艺；三是实施严格的环境保护政策，通过各种法律、法规，限制一切破坏土壤、植被及水资源环境的矿产开发活动。此外，美国还注重建立完备的矿产储备制度。目前，已储备有63类93种矿产，包括大量稀缺矿产，如铬、锑、锡、钴、钨、镍、钛、铍、铋、镉、铌、锗、铟、钒、锆、稀土、铂族金属等，是世界上矿产品储备最早、品种最多、储备量最大的国家。
 
    　2. 日本。日本是矿产资源极为贫乏的岛国，但凭借强大的经济实力获取了大量境外稀缺矿产，并利用其发达的工业和先进技术对这些矿产进行深加工，生产出大量具有高附加价值、高端的稀缺矿产品出口他国。日本是最典型的依靠先进技术发展矿业生产的国家，也是世界上重要的稀缺矿产品加工大国。由于特殊的资源条件，日本长期推行“海外投资立国”战略，通过财政、金融、税收等多种手段，全方位鼓励企业到境外开矿，或以技术援助、经济合作、参股、直接投资等方式，参与全球矿产资源的勘探开发，促进企业在海外建立矿产资源供应基地。目前，在哈萨克斯坦、南非、越南、蒙古、澳大利亚、加拿大、智利等国都有合作项目，共同勘探开发当地的稀土、锂、锰、莹石、石墨等稀缺矿产。同时，大量进口国外稀缺矿产原料，进行有计划的资源储备。从上世纪80年代起，日本对就钴、镍、铬、钼、钨、锰、钒7种稀缺矿产进行储备，后来又扩展到铂、铟、稀土；其中，70%为国家储备，30%在民间储备，其稀有金属储备量相当于国内60天的消费量。此外，十分注重技术研发、资源回收利用和替代材料的开发。在中国出台限制稀土出口政策后，日本就研制了一种新型海底勘查机器人以寻找海底稀土资源。日本还从废手机、废电池中回收大量稀有金属，并与德、法联手研发出世界上最细小的高性能磁性有机分子。减少对稀土的使用。它应用到太阳能电池及显示器生产中，可以完全取代稀土元素。技术进步在日本矿业生产中发挥着重要的作用。
 
    　3. 加拿大。加拿大也是稀缺矿产资源大国，长期实行“资源立国”战略，矿业发展的核心目标是使本国矿产资源得到最优化的利用。其矿产开发政策主要包括两个方面：一是通过各种补贴（如资本成本补贴、资源补贴、损耗补贴）、减免税收和保险优惠措施，鼓励企业对矿产勘探开发投资，既包括对境内矿产的开发，也包括对境外矿产的勘查和开发。这些激励措施使其矿业获得了平均较低的税率，降低了投资风险，保障了矿业投资人的正常获利，也使其成为非常有竞争力的世界矿产开发大国。二是实行严格的环境保护制度。加拿大的环境保护法是世界最严格的环保法规之一，无论新项目开工还是老项目改造，都要按照法规要求进行环境评估，以避免植被破坏或过度开采。加政府在规范道路建设、已开采矿区的复原及开采运营等方面都尽可能减少对环境的负面影响，努力实现矿业开发与资源环境保护的良性发展。
 
    　4. 德国。德国的稀缺矿产高度依赖进口，政府采取多种措施保障原料供应，包括为采矿企业设立特殊的优惠政策，如勘探经费被认为是成本，纳税可减税额，亏损可以结转。同时，政府为在境外采购稀缺矿产原料的企业提供法律等保障，加强原材料的自由贸易，搞好与资源输出国间的合作关系，并对境外稀缺矿产的供应风险进行监测研究，帮助企业向WTO提起诉讼。此外，政府还对稀缺矿产资源的勘探开发提供直接的财政支持，设立风险勘探开发基金，进行稀缺矿产的战略储备，并投入技术力量研究开发节约稀缺矿产原料的工艺技术，建立从废旧产品中回收稀有金属的体系。
 
    　5. 澳大利亚。澳大利亚拥有锰、锂、镍、锆、钴、钛、铋、镁、锡、锑、稀土等多种稀有矿产，资源十分丰富。其中，锆矿产量位居世界第一，锰矿、锂矿和稀土的产量世界第二，镍矿产量世界第四。和其他发达国家一样，该国对于稀缺矿产也实行“全球开放式”的资源战略，随国内外形势变化适时调整国内生产。1995年起，由于中国大量出口廉价稀土，国际市场价格低迷，澳大利亚也完全停止了稀土矿生产，转而通过进口满足国内需求。2011年以后，随着国际市场价格升高，才又逐步恢复开采。澳大利亚有完善的管理体系，联邦政府主要负责制定宏观发展政策和相关法律、法规，州政府主要负责属地内矿产勘探、开发和环境保护的日常管理，包括矿业权、土地产权的审批和监管，两者之间职能、责权分明。为鼓励矿产开发，澳政府实行减征矿产企业所得税的做法，并通过签发矿产品出口许可证，控制国内矿产资源的合理开发和有序生产，对于不合理开发利用的矿产资源公司不允许出口。同时，十分重视矿山环境保护，要求企业在开采之初就要制定矿山保护和关闭计划，并建立一整套指标考核企业的实施状况，由政府主管部门验收。此外，还设立了“矿山关闭基金”，用于矿山关闭后的生态恢复、设施拆除、产业转型等。
 
    　二、趋势特征
 
    　在经济全球化深入发展，稀缺矿产战略价值日益凸显而供应形势日趋严峻的今天，世界稀缺矿产资源的开发利用呈现出几个明显的趋势性特征。
 
    　1. 强调市场的基础作用，利用全球资源。近10年来，由于稀缺矿产需求增速加快，而生产越来越集中在少数几个国家，极易造成供应瓶颈和资源国对市场的垄断。出于供应安全的考虑，发达国家普遍实施全球资源战略，既加紧对本国资源的勘查，又鼓励企业到海外去勘探开发。在此过程中采取的措施：一是通过优惠的财政、金融、税收政策，引导产业的发展方向；二是制定相应的法律、法规，规范企业行为；三是为企业对外采购矿产原料提供政治和外交上的保证，包括促进多边、双边合作，推动贸易自由化进程等；四是借助国家力量，维系国际矿产资源市场价格的稳定，以保障所需矿产在国际市场的可获性。这些措施使西方国家获得了稳定的资源供应，取得了较好的成效。随着全球资源消耗速度加快，今后会有更多的国家采取同样的策略和做法。
 
    　2. 重视资源的保护与合理利用。近年来，发达国家特别是资源丰富的工业化国家大多运用立法和宏观调控的经济手段，鼓励企业对稀缺矿产进行可持续开发和综合利用，包括资源的开采、回收、深加工和对替代产品的开发，对于超过自然环境承载能力的矿产开发，多采取限制或禁止的措施。如，美国的《露天采矿管理土地复垦法》、《地下水保护法》、《荒原法》、《国家采矿控制法》，加拿大的矿区复原制度，澳大利亚的矿山保护关闭计划，以及英、德、法等国制定的各种环保法规，都是为了使本国资源得到优化合理的利用。一些发展中国家近年也开始重视资源保护。如非洲、拉美一些国家在吸引外商投资矿业开发的同时，颁布了严格的环境保护标准，有些国家限制原料直接出口，要求矿业产业链在当地延伸，还有一些国家直接提高矿产品的出口关税，如菲律宾提高镍出口关税至7%，赞比亚对未加工的有色金属征收10%的出口关税，刚果从2014年起禁止未精炼的钴矿出口，俄罗斯、印度也都对稀土等重要稀缺矿产谨慎开采，尽量减少出口。这已经成为一种趋势。此外，发达国家中的主要稀缺矿产消费国普遍重视资源节约和对废旧稀缺矿产的回收利用。这一理念也正在为更多的国家所接受。
 
    　3. 科技投入是应对资源竞争的利器。稀缺矿产大多为非再生性资源，其在地球上的赋存量有限，随着开采活动的进行， 资源存量逐渐减少，而社会需求却不断增大，解决这一矛盾必须依靠科技进步。随着探采选冶技术的进步，不仅新的矿藏得到发现，过去难采、低品位的矿区也会地得到更多的开发利用。同时，技术进步还可以提高稀缺矿产的加工深度、增加附加价值、加强回收再利用、促进产业链向后延伸。注重对稀缺矿产勘探、开采、加工技术的研发，并投入大量资金研究节约原材料的工艺技术和资源回收技术，已成为西方大国应对资源竞争和未来供应风险的重要手段。
 
    　4. 战略储备是发达国家的必然选择。由于全球稀缺资源争夺日趋激烈，近年来，发达国家都建立了比较完备的稀缺矿产战略储备制度，如日本、美国、德国、法国、瑞典、英国、瑞士、挪威、芬兰等。其中，日、美从80年代起就开始有步骤地储备稀缺矿产，如铬、钴、钨、鉬、钒等；2008年韩国也将铟、钨、鉬、锗等12种稀有金属纳入国家战略储备，2012年增加到22种。储备不仅可以维护国家安全，保障经济稳定发展，应对各种突发事变，而且可以成为调节市场供求、稳定价格的重要手段。因此，近年来一些发展中国家（如印度等）也纷纷效仿、建立不同程度的战略资源储备制度。
 
    　三、启示与借鉴
 
    　21世纪是高新技术发展的时代，也是稀缺资源竞争的时代。我国虽然是稀缺矿产资源大国，但人口众多、资源消耗量大。随着经济的快速发展，未来也将面临需求不断增长，供应压力增加，优势矿产资源地位逐渐下降的趋势。因此，借鉴发达国家经验，采取积极的资源战略，是应对未来资源竞争， 确保国家稀缺矿产供应安全的必然选择。
 
    　1. 创建面向国内外市场的国家资源战略。我国应该对未来几十年稀缺矿产资源的发展作出整体布局，包括对境内资源有计划、有步骤的开采，对稀有金属进行一定规模的储备，对境外矿产资源投资的支持等。同时，将资源战略与国家政治、经济、外交政策有机结合，在制定国家对外援助计划时，优先考虑矿产资源勘查开发项目，积极发展与资源国的友好关系，使资源外交成为国家实现全球资源战略的重要手段。
 
    　2. 更多地运用市场化手段维护稀缺矿产资源的可持续发展。西方国家资源战略的实施大多是以财政、金融、税收或提高行业准入门槛、实行许可证制度等措施引导企业发展，少有行政命令。其中，补贴和税收政策用得较多，如征收资源税、开采税、矿产租赁税等，对于鼓励的找矿项目则实行减税、投资抵税，或直接给予补贴性质的援助资金。这些做法既尊重了市场自身的发展规律，能够起到引导行业发展的作用，又容易随国内外形势变化作出灵活调整。而我国过去十几年对稀缺矿产行业的清理整顿，多采用行政手段，直接关闭部分矿山和加工厂，对相关产品实行出口配额制管理。这种方式极易将市场管死，使市场行为出现扭曲，且容易招致贸易国对象警觉，引来贸易制裁与报复，或被贸易对象国告到世贸组织，稀土案的败诉就是一个惨痛的教训。
 
    　3. 加强法制建设。美国早在上世纪40年代就通过了《战略物资储备法》，1964年颁布《荒原法》，划出38万平方公里含矿的土地不得从事勘探开采。此外，还制定了《采矿法》、《矿地租借法》、《矿产转让法》等一系列有关矿产资源的法律。这些法规成为美国联邦政府和州政府管理矿产资源的重要手段。我国也应尽早出台《国家稀有金属储备法》，将稀缺矿产储备纳入法律框架。同时，将矿产领域的法律不断细化，完善法律体系，强化执法力度，对于乱采滥挖行为要严厉处罚、追责。
 
    　4. 重视对资源环境的保护。过去20多年，我国对稀缺矿产的过度开采给生态环境造成了巨大破坏，植被减少、水土流失，一些地区的水资源直接受到污染，这是不可持续的。今后，应更多地学习西方的做法，出台更加细致、严厉的环保法规，引导企业将矿山开发与土地复垦、水土保护同步进行，有节制地开采，有节制地关闭，对于超过自然环境承载能力的开采活动坚决予以取缔。
 
    　5. 加大科技投入。发达国家无论资源生产国还是资源消费国，都非常注重科技投入。我国稀缺矿产出口之所以会出现稀有金属卖白菜价的现象，就是因为企业规模小，技术水平低，尤其加工技术差，只能出口一些粗加工的初级原料。而稀缺矿产的真正价值正是体现于其高端应用和二次效益上。因此，增加科研技术投入、提高深加工和综合利用的技术水平，是我国提高核心竞争力、合理有效利用稀缺矿产，推动产业链向高端发展的重要途径。在这方面，国家应给予更多的扶持和资助。
 
    　6. 培育稀缺矿产行业的龙头企业。我国是稀有矿产的资源大国，钨、锑、锡、鉬、铟、锗、稀土储量都居世界前列，拥有如此绝对的资源优势，但在国际市场上却没有话语权。1990年～2005年，我国稀土出口量增长了10倍，价格却下跌了40%多。这一方面有出口秩序混乱、企业不自律、竞相压价的原因；另一方面，也反映出我国稀有矿产行业缺少能够与跨国矿业公司抗衡的大型企业。在美国，铍的供应主要来自布拉什—威尔曼公司。该公司拥有从资源开采、产品制造到应用各个领域全产业链的技术优势，产品出口世界各地，不仅在美国市场处于垄断地位，而且在国际市场也有相当大的影响力，长期以来，美国政府一直积极扶持这一企业。而我国稀有矿产的开发者大多是中小企业。改变这种局面，必须加快产业重组，提高产业集中度，培育具有技术优势、综合创新能力和国际竞争能力的大型企业。
 
    　7. 在全社会树立节约资源和提高资源利用效率的观念。长期以来，我国稀缺矿产领域的资源浪费严重。以稀土为例，国营稀土矿山的资源回收率一般在60%，个体矿山的回收率不足40%，而回收利用的稀土仅为开采量的10%左右。造成这种现状的原因，主要是对稀缺矿产的战略价值不够重视，对全球稀缺矿产供需前景的紧迫形势认识不清。过去20年，我国盲目出口了大量战略性稀缺矿产。由于过度和无序开采，很多优势战略资源的后备储量正在急剧减少，锡、锑在2020年以后将成为短缺的矿种。因此，节约资源和提高资源利用率十分紧迫，应借鉴发达国家的做法，从生产源头抓起，尽量减少固体废弃物的产生， 提高矿石中稀有金属的回收率，并引进先进技术，开发废弃矿产资源，从中回收有用的成分。这就必须在全社会树立节约资源的风尚，提高全民资源节约的意识。□
 
    　参考文献：
    　[1]刘慧芳. 我国矿产资源保障研究 [M]. 北京：经济科学出版社，2010.
    　[2]程慧. 我国优势战略矿产资源出口管制问题研究 [M]. 北京：中国商务出版社，2013.
    　[3]叶仁荪，吴一丁. 中国稀土战略开发及出口产业规制政策研究 [M]. 北京：科学出版社，2014.
    　[4]蒋兴明. 稀贵金属产业发展 [M]. 北京：冶金工业出版社，2014.
    　[5]于又华. 发达国家的矿产资源战略 [J]. 黄金科学技术，2004（11）.
    　[6]刘立刚，吴泽斌. 稀土资源价值的重新审视及其政策 [J]. 资源与产业，2014（06）.
    　[7]卜小平，赵亚利，孟刚，尚宇，费明明. 对我国优势战略矿产资源出口控制问题的探讨 [J]. 中国矿业，2009（06）.
    　[8]王仁财，邢佳韵，彭浩.美国铍资源战略启示 [J]. 中国矿业，2014.
 
    　【该文系国家社科基金项目“经济全球化视角下稀缺资源进出口政策研究”（编号：13BJY136）”的阶段性成果】
 
    　（作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院重要商品研究预测中心）