产业转型升级背景下的资源税改革探讨时间： 2017-02-07信息来源：马雪娇　作者：hjr_admin　责编：

　　今年5月10日，财政部发布《关于全面推进资源税改革的通知》，指出资源税从价计征改革及水资源税改革试点自7月1日起实施。对比现行资源税征收方式，新方案能够有效调节资源税税收格局，加快形成与市场运行相协调的税收机制，为产业转型、经济稳增长奠定基础。

现行资源税存在的问题

?　　首先，资源税定位设计不合理，范围窄、税率低。在资源税施行的过程中，调节级差的作用体现不足。具体表现为税额的级差层次不足，不能通过税负将资源外部成本内部化，无法进一步满足可持续发展的要求，也不符合构建资源节约型社会的目标。一方面，资源税课税对象自1994年改革后延续至今，主要针对煤炭、石油、天然气等7大类资源进行征税，然而自然资源范围广泛，森林、草原、淡水、海洋等重要自然资源乃至部分紧缺资源尚未纳入征收体系，征收范围过窄，不利于发挥税收的杠杆调节作用。另一方面，一直以来，我国资源税税率较低，只是部分且简单地反映资源地理位置、禀赋等因素造成的级差收益；同时，资源税占税收比重较低，尚不足1%，无法通过价值补偿达到可持续发展的目的；在非征税资源的利用及销售利润较高的情况下，企业或个人更倾向于对非税资源进行掠夺式开采。

　　其次，资源税计征方式与计税依据还有待完善。1994年，我国确定资源税从量定额征收，以企业或个人对资源产品的销售量或者自用数量为课税依据，而不是根据资源开发存储量进行征税。企业对已经开采但无法销售或自用从而浪费的资源不需承担任何纳税代价，导致部分企业无视环境保护和资源节约进行掠夺式开采，采厚弃薄，采富弃贫，资源回采率极低。据统计，一些乡镇的煤矿回采率长期维持在15%，有些甚至低于10%。2010年后，石油、天然气和煤炭陆续改变为从价计征的方式，但计税标准不明确，资源税税收虽有增幅，但占总税收比重并未显著增加。各地方的计税标准只是通过资源的自身条件优劣和地理位置等因素制订，忽略了资源开发利用率、不可再生资源以及回采率等重要因素。同时，从供需双方来看，我国资源市场还不尽完善，存在资源产品价格被扭曲的现象。

　　再次，资源税收入分配格局不合理，存在调整空间。现行资源税为中央和地方共享税，其中海洋石油资源税由中央征收，其他资源税归地方。这种分配机制存在一定的弊端：一是会刺激地方政府过度开采资源，形成资源不必要的浪费和环境污染。根据现行矿产资源补偿原则，中央与省级政府按5：5分成（与自治区按4：6分成）。在财力与事权不相符的情况下，地方财政为了增收，往往不限制企业对资源的开采数量。同时，中央财政通过消费税、企业所得税和增值税等获取了资源产品的间接收益，进一步压缩了地方政府资源税收入空间。二是中央对地方开发与利用资源项目的宏观调控能力减弱。一方面，现有资源税收入分配制度缺乏激励机制。通常情况下，在国家通过资源税约束企业资源开发利用的同时，应当对有效保护环境和节约资源的企业进行奖励，而我国在这方面的奖惩体系还不完善。另一方面，资源税存在税负转移问题。原油、天然气和煤炭等资源税按照从价计征后，税收幅度会相应提升，这就会带动相关资源产品的价格顺势上升。资源税是间接税种，资源税的税收增加，企业会通过提高产品价格的方式，将税负转嫁给下游的厂商，甚至终端消费者。从长远来看，有可能会引发成本型的通货膨胀。此外，资源产品价格的提高不利于我国的出口贸易，直接影响出口导向型经济的格局。

加快资源税改革的政策建议

　　（一）合理界定征收范围，科学制定税率。首先，适度扩大征税范围，发挥资源税的综合调节作用。为达到环境保护和可持续发展的目的，征收资源税已经成为世界上大多数国家的通行做法。《关于全面推进资源税改革的通知》提出，开展水资源税改革试点，逐步将森林、草场、滩涂等其他自然资源纳入征收范围。建议地方政府结合本地资源情况与经济发展现状，因地制宜制定征税具体方案，逐步引导企业或个人对自然资源的合理开发与利用，减少资源开采中的浪费行为，缓解资源不足和环境问题对经济发展的制约。其次，综合考虑各项因素，合理确定资源税税率水平。这是全面推进资源税改革的一项重要内容，应综合考虑能源的稀缺性、开采难度、回采率、是否可再生、是否可替代等各个方面，根据地区差异征收不同的税费和实施有针对性的补贴。在经济发达地区可实施较高的税率，以抑制发达地区资源供不应求的问题，促进企业转变产业增长模式；在欠发达地区可实施相对较低的税率，以协调区域发展，缩小贫富差距。同时，在不盲目追求与国际接轨的前提下，根据我国国情适当提高税率，增加资源税对企业和个人开采行为的约束力，引导合理开发利用自然资源并保护生态环境。

　　（二）完善计税方式，建立立体化资源税体系。在推进资源税改革的过程中，应不断完善从价计征体系，杜绝浪费行为。针对未列入《资源税税目税率幅度表》的产品，加快推进“从价从量”相结合原则，也可仿照发达国家引入可交易许可证、环境奖赏补贴等制度，建立资源管理的立体网络。另外，各级政府需完善资源开采利用的赏罚机制。鼓励企业使用新型节能设备进行产业转型升级，并提供资金支持，提高资源利用率，实现节能减排的目的。但是，目前资源税从价计征还存在税目调整等问题。由于各项税目涉及资源品种和登记的认定，而这又与地方政府利益相关，因此还需要各级政府多方努力。同时，计征方式的转变还面临地方差异，某些地区资源型企业承担了较多社会功能，为地方经济发展贡献较大，在从价计征的改革中，如相关税收较之前有所增加，应尽快平衡企业与税改之间的矛盾，避免企业将税负转嫁至下游产业。

　　（三）健全资源税分配制度，完善资源税监控机制。首先，对于生态系统薄弱和欠发达地区，适度调整中央与地方两级政府相关税收占比，将资源优势转化为经济优势。我国现行资源税相关条例在划分了各级政府收入比例的同时，更应当注重地市级财政需求。尤其是为加快中西部资源大省经济转型、产业升级和环境治理的步伐，中央政府应当科学合理地界定中央和地方政府资源税留存比例。《关于全面推进资源税改革的通知》提出“按照现行财政管理体制，此次纳入改革的矿产资源税收入全部为地方财政收入”，但是，对于尚未纳入税改体系的资源类产品，应适度考虑地方政府财政收入情况，量体裁衣，合理划分收入。其次，健全资源税的监管机制。一方面，要建立有关重点课税对象和稳定税源的税收体系，严防企业和个人的偷税漏税行为。另一方面，资源税的改革涉及多方利益，应该慎重把握改革的速度。对符合国家环保政策，且生产高估价值的企业，可在增值税、资源税等多税种之间进行选择性征税并给予其适当税收优惠，避免过高税负所导致的成本推动型通货膨胀和成本转移等问题。同时应该考虑中小企业对税收改革的承受能力，适当给予补贴扶持。

　　（四）强化杠杆作用，促进产业转型升级。首先，以资源税改革为契机，推动其他行业改革进程。应加快清理其他能源行业涉及的收费基金，停止征收不符合经济发展和环境保护的各项费用，取消地方性不合理收费项目，加快既有矿产资源生态补偿费等费改税进度。同时，要加大对违规收费的处罚力度，确保资源税改革后不但能够发挥促进资源合理利用、保护环境的作用，而且也不增加企业总体负担。其次，建立资源耗竭补偿机制，鼓励集约式开采。不但要对综合再利用低品质矿、尾矿、贫瘠矿和伴生矿等生产企业提供财税支持，而且可在企业销售收入中提取一定额度补贴，以供勘探可替代资源。对于开采过程中产生的负外部性应由资源税承担补偿任务，而资源自身价值的补偿则应通过权利金进行。再次，推动政策措施落实，服务实体经济发展。根据我国煤炭、石油等资源利用情况，兼顾眼下和长远，督促企业加快老旧生产设备更新换代和生产技术改造。在此过程中，可适当给予资源使用企业税收优惠，对利用新能源进行生产的企业减免部分资源税。同时，将资源税的课税对象与鼓励发展对象明确划分，奖惩结合，增加清洁能源的有效供给，满足国内生产生活需要。根据国家部署，今后应从多层次出发，正确发挥资源税的杠杆作用，加快产业转型步伐。