资源税改革下一步需要注意的问题时间： 2017-02-08信息来源：杨志勇　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2016.13.006

　　“十三五”时期，创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念将贯穿始终。绿色发展理念将在各种具体制度和政策选择上予以充分的体现。全面推进资源税改革，将更多的资源纳入资源税征收范围，符合绿色发展理念的要求，有着重大意义。资源税改革应在总结前期改革经验的基础之上稳步推进。下一步，要注意水资源税试点可能存在的问题，按照生态文明建设和税制现代化的要求，设计科学的资源税制度，并以此推进资源税立法，建立现代资源税制度。

全面推进资源税改革的重大意义

　　（一）全面推进资源税改革是前期资源税改革的延续，是深化财税体制改革的一项重要内容。资源税虽然在税收收入中占比不高，但它同样是深化财税体制改革的一项重要内容。资源税改革从计征方法的改变开始，强调资源税收入应与资源价格变化更好地联系起来，强调资源价格上涨应在税收收入上得到充分的体现。由于资源税主要是地方税，资源税改革同时强调地方税收收入的增加。从量计征条件下，由于所选择的税额标准相对较低，资源税收入相对也较少。计征方法改变之后，各种收入目标已经实现。从资源税改革的效果来看，地方政府来自资源税的收入有较大幅度的提高，增加了资源丰富地区特别是西部地区的地方政府的可支配财力，地方公共服务的提供有了更丰富的财力保障。资源税改革还有促进资源的综合利用和生态文明建设的目标。扩大资源税征税范围更有利于这一目标的实现。从量计征改为从价计征，提高了资源税的狭义税负。提高税负，要达到促进资源的综合利用的目的，还要价格的配套改革。只有实际使用资源者感受到税负的压力，资源综合利用的目的才会真正实现。

　　（二）资源税改革有助于政府收入体系的规范化，促进规范政企关系的形成。随着煤炭资源税改革的进行，资源税改革进入新阶段。资源税改革选择了清费立税的做法，将税费基金收入协调起来，并保证资源生产企业税费总体负担不提高。税制改革的视野已大大拓宽。资源税改革已经不只是某一种具体税制的完善，而是涵盖了政企分配关系的规范的内容。多年来难以取消的部分行政性收费和政府性基金因此得以取消。当煤炭资源税从量计征改为从价计征时，我国经济下行压力很大，煤炭生产企业经营也非常困难。资源税改革充分考虑了企业的综合负担，使得改革能够在经济环境不利的条件下稳步进行。业已进行的资源税改革给全面推进资源税制改革改革留下了启示，即税制改革不仅要考虑狭义的税负，而且应该统筹税费基金负担，在规范政企关系的同时，适应宏观经济调控的需要。

　　我国自2010年起先后对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目实行了清费立税、从价计征改革试点。从2016年7月1日起，这一改革做法推广到所有矿产品，河北省开始进行水资源税试点，资源税改革步伐大大加快。全面推进资源税改革不仅仅是税制改革，而且还是政府收入体系的改革，是税费基金收入制度规范化的改革。与收费和基金征管相比，税收的征管更加严格。清费立税，有利于政府收入的规范化，可以让资源企业的负担更加透明，从而有利于资源行业的持续健康发展。全面推进资源税改革还涉及地方税权。全国资源分布不均，在不影响全国统一市场的前提下，赋予地方适当的税政管理权，既有利于调动地方积极性，也有利于地方根据实际情况选择适当的税制，与深化财税体制改革要发挥地方积极性的要求也是一致的。

资源税改革下一步需要注意的问题

　　（一）资源税的未来定位。资源税未来如何定位，仍需深入研究。资源税和环境保护税在促进资源环境保护的公共政策目标上有异曲同工之妙，但性质相近的两种税就有必要进行协调。其他税种如消费税、企业所得税等，也可能在环境保护上发挥作用。按照生态文明建设的要求，统筹各种具体税制，以实现“税制绿化”的目标。

　　税收制度的现代化需要进一步研究税收在资源环境保护中的作用机制。资源从根本上说，是要给人类利用并造福人类的，否则，资源之于人类就不是资源。资源税在多大程度上可以促进资源的综合利用，促进环境的保护，至少现在的相关研究还很不够，相关的科学决策水平亟待进一步提高。不能简单地说为了环境保护就要加税，而要说明加税加多少才是有利的，不加税又有什么弊端。这里所说的研究，既包括资源综合利用的相关科学研究，也包括资源税转嫁与归宿理论研究。

　　这次全面深化资源税制改革方案的设计采取了税费负担平移的做法，有利于改革的推进，但这基本上是建立在认可原有的税费负担合理性的基础之上的。实际上，人类活动对资源环境的影响到底有多大一直存在争论，在科学上还有许许多多未知数亟待发现。这些发现将成为人类资源环境政策选择的重要依据。资源税负担的设计不仅要考虑纳税人，更要注意负税人。负税人的实际负担才是资源税税负设计的关键之所在。只有在了解负税人的税负承受能力有多强的基础之上，设计出来的税制方案，才可能更好靠近所设定的公共政策目标。这个时代，税制设计的简单线性思维已不够用。资源税税负不是越重越好，要在合理的区间内。合理区间的选择必要有深入的研究基础作为依据。要摒弃资源价格必须高才是合理的认识。的确，同样条件下，资源价格高，资源的利用率就可能提高，资源的保护程度也有望提高，但是过高的价格，不仅可能影响人们的生活品质，而且也会对宏观经济调控产生不利的影响。较低的资源价格，有利于经济复苏；维持资源高价格，会增加生产经营负担，肯定对经济复苏不利。

　　（二）资源税征收范围的扩大。河北省水资源税试点先行，实行从量计征。水资源税是费改税的结果，从量计征容易与水资源费计征方法衔接。从原理上看，从量计征和从价计征完全可以等价。只要从量计征的税额和从价计征的税率能够根据情况调整，所课征的税收收入完全可以相同。但是，随着税收法治化进程的加快，无论是税额的调整，还是税率的改变，都不会那么容易做到。从量计征和从价计征必须选择其一，需要进行利弊权衡取舍。

　　从量计征条件下，资源价格下降时，税收收入可以保持稳定，但在资源价格上涨时，税收收入不能同步上涨。从价计征条件下，税收收入随价格波动，可以享受价格上涨所带来的税收收入增长的好处，但也要经受价格下降时税收收入下滑的考验。选择哪一种计税方式，将取决于资源税公共政策目标的确定。未来，水资源税是否有必要与其他资源税一样统一采用从价计征方法值得讨论。水资源税改革需要在总结河北水资源税改革试点经验的基础之上进行。需要注意的是，河北是水资源较为短缺地区，其试点经验容易为水资源缺乏地区所借鉴，但不一定适用于水资源较为丰富的地区。

　　除了水资源税外，资源税还将进一步扩大征收范围。有一些新问题需要解决。资源税将向森林、草原、滩涂等自然资源课征。资源税改革已经将矿区补偿费等带有产权性质的收入融入资源税之中，国家所有的森林、草原、滩涂等采用同样的方法是没有问题的。无论是国有产权收入，还是税收收入，都形成政府收入。但是，集体所有的森林、草原、滩涂等是否应该统一课税，就不能不费思量，毕竟集体收入不是政府收入。

　　（三）资源税改革与资源价格形成机制的配套改革。资源税促进资源综合利用目标的实现，往往需要靠价格杠杆。只有资源税负的单方面提高，而没有资源价格的最终提高配合，那么提高资源税税负并不能促进资源税改革目标的实现。全面实现资源税改革目标，需要将资源税税制改革与资源价格市场化形成机制联系起来。没有价格形成机制的配合，税制改革的目标不容易实现。资源价格形成机制改革尚在进行之中，资源税促进资源综合利用的潜力将得到进一步发挥。

　　资源利用效率的提高，既是技术问题，又是经济问题。资源技术的改进，需要对应的自然科学研究。每一次技术进步，都需要资金的投入。每一次技术的突破，能否应用于现实，都会受制于成本因素。只有新技术的运用带来的收益至少能够弥补成本的时候，新技术才会得到运用，资源利用效率才会得到提高。较高的资源税和资源价格从这个角度来看，有利于资源技术的进步，但是在经济全球化的今天，一些国家资源价格更多地顺应市场，实行低价，在某种程度上给了我国压力。我国如果单方面维持较高的资源定价，那么这肯定有损国际竞争力。这也说明资源税改革已经不能只看国内因素。

　　最后，需要指出的是，全面推进资源税改革，就是要建立起现代资源税制度。这需要解决以上一系列难题，可能需要耗费较长时间。资源税改革必须分步推进。资源税征收范围已经在扩大，改革已迈出更大的步伐。接下来，需要在全面推进资源税改革的过程中，按照立法法的要求，为资源税立法做好准备工作，完成资源税立法，以法律的形式将资源税改革的成果固定下来。