中国稀土政策的多元化选择：反思与应对时间： 2017-03-17信息来源：徐斌　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14114/j.cnki.itrade.2015.05.006

　　2014年3月26日，WTO初步裁定美国、欧盟、日本诉中国稀土出口政策不符合WTO规则，中方败诉。这意味着，中国政府将要取消实施多年的稀土出口配额政策。稀土案败诉，给我们对中国稀土贸易政策做一个恰当评价，为下一步选择更有效的政策提供了思考的机会。

　　一、中国稀土贸易政策的演变

　　中国稀土存在偷采和走私、环境污染和资源枯竭、产能过剩和产品初级、价格低和产值小、产业集中度不高和贸易控制权不大等一系列问题。特别地，长期以来，中国稀土大量廉价地供应全球各国。根据全球矿产资源统计（2014），截至2013年年末，中国稀土储量5500万吨，占世界的39%，产量为10万吨，占世界的91%；而同期美国稀土储量1300万吨，占世界的9.3%，产量为4000吨，占世界的3.6%；巴西储量2200万吨，占世界的15.7%，产量为140吨，占世界的0.1%。因此，为了防止稀土资源的急剧枯竭及造成的环境损害，中国政府采取了两种直接有效的贸易措施。一是出口限制。1998年我国开始实行稀土出口配额制，并且逐年得以强化。近些年，稀土出口得到了比较严格的控制，例如，2010年稀土出口配额比2009年减少了近40%，2011年与2010年持平，2012年比2011年微增了2.7%，2013年与2012年相近，2014年面临稀土败诉依然坚持了出口配额。二是出口征税。为了鼓励稀土出口，1985年开始我国实行了稀土出口退税政策。2003年之后逐步降低出口退税率，最终取消了出口退税。为了限制稀土出口，从2006年开始，我国对稀土出口征收关税，2007年出口税率又上调至15%，2011年金属钕的出口税率由15%提高到25%，2012年镨、钇金属以及氧化镨的出口税率提高至25%，2013年又有不少稀土产品出口税率提高到了25%。

　　应当说，中国稀土出口贸易政策取得了较为显著的效果。第一，稀土价格有所提高。实施稀土出口配额及关税政策以来，国际稀土价格呈现一定的上涨趋势，2012年稀土价格比2000年上涨了近3倍。第二，稀土产量有所控制。中国加强稀土出口管理以来，稀土产量得到有效的控制，特别是近年处于下降之中，2010—2013年中国稀土产量分别为13万吨、10.5万吨、9.5万吨和10万吨。第三，稀土结构有所优化。由于稀土原料“量减价增”，在中国投资建厂的外资企业开始向下游产业延伸，既减缓了稀土上游产业的无序竞争，又增强了稀土下游产业的有序拓展，优化了产业结构。

　　然而，中国稀土出口贸易政策也带来了一些问题。第一，引发了贸易争端。从2009年开始，日美欧等国控诉中国稀土出口政策，至2014年WTO裁定中国败诉。第二，加剧了非法走私。出口配额政策实施之后，由于价高而量小，稀土走私愈加猖獗，这些“黑矿”不带票、不报关，地下交易，难以督查。第三，冲击了国内市场。在中国稀土总供应量中，国内需求就占了70%～80%。因此，稀土的“限采提价”，增加了稀土产品生产的成本，对国内稀土下游企业的经营造成了一定的困难。

　　总的来说，中国稀土出口控制政策取得了一定的成效，比较有效地遏制了稀土大量廉价流失的局面，在一定程度上缓解了资源的枯竭和对环境的破坏，在特定阶段发挥了应有的作用，而现在这种“直白”的出口控制政策也到了必须重新审视，寻找“替代品”的时候。对于整个中国稀土产业的发展，包括出口，我们不应该仅仅局限于贸易政策，而应该充分利用各种政策，比如产业政策和竞争政策，从多角度促进稀土行业的健康发展。下文先对促进稀土行业发展的可选政策——贸易政策、产业政策和竞争政策进行简述，然后对中国稀土政策的合理选择进行剖析。

　　二、中国稀土产业发展的可选政策

　　贸易政策是指一国政府基于本国的利益而制定的，管理贸易活动的一系列政策措施。一般地，根据政府对贸易的干预不同，贸易政策可分为三种类型：自由贸易政策、保护贸易政策和管理贸易政策。世界各国主要通过关税、非关税、出口管理等措施来实施贸易政策。产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而干预具体产业发展的各种政策的总和。就具体内容而言，产业政策至少包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策。产业政策所使用的手段大致可以分为直接干预和间接诱导两类。政府投资、行政审批、产业规划等都是直接干预，间接诱导性的政策包括利用税收、补贴、技术、土地、融资等诱导或限制产业的发展。竞争政策是指维护市场竞争，保护生产者和消费者利益的政策和法律体系。狭义上就是指反垄断政策，广义上还包括管制政策。尽管世界各国的反垄断政策在内容上大同小异，但基本上都包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中以及适用除外或豁免制度。与反垄断政策不同，管制政策分为经济性管制和社会性管制。经济性管制包括进入管制、价格管制和质量管制等，社会性管制包括安全管制、污染管制等。一般说来，竞争政策是法治手段，其依托的是具体的法律法规。贸易政策、产业政策与竞争政策有各自的特点，适用于不同的范围，也有一定的共性，可以互相协调。下面，我们对三者之间的差异做个比较。

　　（一）政府与市场

　　贸易政策或产业政策的本质是一种政府行为。因此，贸易政策和产业政策形成的逻辑起点，在于政府必须提高产业（国际）竞争力。竞争政策的经济学原理主要基于垄断引起的市场失灵，故而是一种保护市场的行为。因此，产业政策和贸易政策强调“有形的手”的作用，而竞争政策突出“无形的手”的影响。

　　（二）国内与国外

　　对于发展中国家来说，不仅要有优化产业结构，培育产业竞争优势的产业政策，还要有俘获贸易利得，提升产业国际竞争力的贸易政策。一般的，政府的对内作用依赖于产业政策，对外作用依赖于贸易政策。与产业政策着眼本国产业、贸易政策发力国际市场不同，竞争政策兼顾国内外市场，但以国内市场为主。竞争政策的基本内容针对在本国生产的企业，但豁免条款和域外适用则针对国外市场。

　　（三）短期与长期

　　贸易政策和产业政策具有明显的历史阶段性，在不同时期不同经济环境下，贸易政策和产业政策的内容、范围及干预的方式会有所不同。竞争政策则是市场发育到较为成熟的阶段出现的强化市场决定性作用的法治方式。总体而言，产业政策的时效性较短、贸易政策偏中长期，而竞争政策的实施有效期就相对较长，当然它也会面临修改的问题。

　　（四）特殊与一般

　　产业政策有明确的产业指向，而竞争政策则没有，贸易政策针对的是涉外产业。产业政策并不是扶持经济中的所有行业，而是在特定条件下和特定阶段扶持特定的行业。贸易政策以贸易利益为导向，它维护国家利益，也促进产业竞争，有时针对关键领域亦加以保护。竞争政策作用的对象是所有可竞争性行业及其企业，一般除了自然垄断产业适用除外，其他行业的企业不得豁免。

　　（五）优势与劣势

　　产业政策的有效实施能够促进产业转型升级，提高竞争力，贸易政策可以保护国内产业和维护贸易利得。因此，几乎所有的国家都在实施不同程度的贸易政策和产业政策，以促进本国经济的发展。但是，贸易政策和产业政策的局限性也是明显的，如果对本国产业实行保护，反而极可能会损害竞争力，而贸易保护政策则易招致贸易争端与报复。竞争政策是提高企业效率和市场竞争的有效措施，能够有效地减少限制竞争的现象，同时又可以利用竞争政策控诉跨国公司的垄断行为，但竞争政策在国内外的双重标准可能带来诟病。

　　如表1所示，贸易政策、产业政策与竞争政策无论在目标、手段上都存在差异，但在不同时期和条件下各具使用效果，也可以交错选择，协调实施。在贸易政策、产业政策与竞争政策的协调中，应把握三个原则。第一，贸易政策、产业政策与竞争政策谁优先要根据基本国情而定。在不成熟的市场经济条件下，产业政策处于优先地位。经济步入成熟之时，竞争政策的地位逐步突显。对于贸易政策而言，任何国家，不管其社会制度、经济水平如何，都有必要采取贸易政策，但应视具体情况而有所侧重。第二，贸易政策、产业政策与竞争政策的协调没有统一规定，应该分类斟酌。贸易政策、产业政策与竞争政策的协调要分行业而各有侧重。对于战略性资源产业，以贸易政策和产业政策优先，而对于竞争性产业，则以竞争政策优先。具体说来，一方面，竞争政策应当对战略性产业和特殊部门的垄断予以豁免，放松经济性管制，加强社会性管制；另一方面，产业政策应当界定战略性资源产业的范围，明确扶持的力度与时期，通过谨慎、巧妙的干预促进产业发展。与此同时，对于战略性资源产业的国际贸易，贸易政策应该采取保护的态度，充分权衡考虑各种贸易措施的效果和利弊。第三，贸易政策、产业政策与竞争政策的“混用”需建立有效的政策协调机制。贸易政策的实施机构是商务部，产业政策的制定权在于发改委，而竞争政策则有发改委、商务部、工商总局等部门联合执法。在具体的产业发展中，不同部门的关注点不同，采取的手段也不同，但为了产业发展的共同目标，应该构建产业发展的政策协调机制以达到齐心协力的效果。

　　三、中国稀土政策的多元化选择

　　通过上文的分析，可以看出，贸易政策、产业政策和竞争政策可以取长补短，形成合力，实现三种经济政策的优化组合。为维护中国在稀土出口中的贸易利得，切实提高稀土定价权，实现稀土产业的可持续发展，可考虑实施如下“三管齐下，多元共管”的对策。

　　（一）贸易政策

　　1. 保护贸易政策方面

　　稀土败诉将使得中国不得不放开稀土出口管制，但在放松出口管制的同时应加强管理。一方面，针对稀土的稀缺和宝贵程度，实行差别化的阶梯出口税率，逐步过渡到取消出口税率。另一方面强化稀土出口管理，严格出口审查制度，特别是严控稀土走私。

　　2. 自由贸易政策方面

　　既然美日欧向WTO诉讼我国稀土出口管制，我国也可以“以牙还牙”，向WTO起诉日本的稀土技术垄断与封锁。例如，钕铁硼稀土永磁材料的核心专利技术被美国通用、日本住友等公司垄断，应认真研究WTO、WIPO等规则，走出“以市场换技术”的误区，倡导“以规则赢技术”的思路。

　　3. 管理贸易政策方面

　　为了切实保护国内的稀土资源，应着力推进“海外找矿”，实施“走出去”战略。政府有关部门应制定有效的支持措施，从财税、金融等方面鼓励企业走出去参股、控股境外矿业，实现多元化、全方位的稀土供给。这不但可以减轻我国稀土乱采的程度，保护生态环境，还可以通过矿产开发和技术输出，促进全球稀土市场的共同繁荣。

　　（二）产业政策

　　1. 产业组织政策方面

　　中国稀土产业存在的一个重要问题是“零敲碎打”现象严重，集中度不高。目前，工信部提出的稀土“1+5”格局，思路不错，操作挺难，主要是因为“条块分割”。可以考虑，地方性企业集团，如赣州矿业，加大产业整合力度，通过兼并重组，形成区域性垄断企业，控制和优化稀土上游的生产，而大型央企，像五矿集团，应该侧重对稀土下游的研发，两者相互合作，互相支持，形成较为完整的稀土产业链。

　　2. 产业结构政策方面

　　结构调整和优化是促进中国稀土产业发展的关键举措。本文提出三个“结构优化”：一是产业结构优化。要促进稀土产业的转型升级，逐渐向新材料等战略性新兴产业发展，实现产业结构的不断合理化和高级化。二是产品结构优化。要努力提高产品附加值，向产业链高端延伸，同时严格限制产能，淘汰落后产能，有序减少初加工产品。三是产权结构优化。可以考虑将重要的稀土资源收归国有，实行稀土的国有化策略，通过开采总量的全面控制，既保护资源，又迫使企业“精细化”发展。

　　3. 产业技术政策方面

　　我国稀土产业的优势集中在上游，稀土分离技术在全世界居领先地位，而稀土提炼技术却相当落后，在下游市场常受制于日本等国。为此，今后要把稀土产品的开发而不是稀土资源的开采作为稀土产业发展的重中之重。一方面要突出企业在自主创新中的主体地位，打造高端产学研合作创新平台。另一方面政府通过设立重大科技专项，支持关键技术研发，提升我国稀土产业科技创新的实力。

　　4. 产业布局政策方面

　　我国稀土资源集中分布于内蒙古白云鄂博、江西赣南、广东粤北、四川凉山等地，要积极发挥当地政府在稀土产业集群发展中的引导、规划和调控作用，按照比较优势的原则，进一步突出区域特色，构建以龙头企业为核心，以配套企业为支撑，以物流、金融、信息为辅助的多层次、立体化的稀土产业基地，提高企业之间的向心力和凝聚力，提升稀土产业集群的竞争力。

　　（三）竞争政策

　　1. 准入管制方面

　　继续实施稀土矿业权暂停政策，除特殊情况，不予批准新立矿业权。从稀土矿业权设置、流转、过期矿业权清理等方面，强化矿业权交易系统的监管作用，实现全国稀土资源信息的完全电子化，构建“天上看、地上查、网上管”的立体监管网络，形成严格、高效、有力的市场准入制度。

　　2. 数量管制方面

　　按照“总量可控、分配合理”的原则进一步严格稀土矿开采总量控制指标。总量控制一要和资源储量相适应，二要和产能平衡相对应，三要和市场价格相呼应，切忌任意贱卖和肆意炒作。随着稀土管理的逐步深化和控制力度的不断加大，对稀土管制要逐渐从单纯的总量控制过渡到既控制总量又控制结构上来。

　　3. 环境管制方面

　　建议修改矿产资源税费制度，建立生态环境补偿机制。一种办法是考虑设立矿产资源生态补偿费。矿产资源生态补偿费主要针对矿区环境污染征收，因此根据矿区面积大小进行征收。另一种办法是考虑征收矿产资源环境税。其征收可按产量或价格进行征收，税率确定与对环境的损害程度挂钩。此外，还可以借鉴国外经验，建立矿产资源开采专项环保基金或土地复垦保证金。

　　（四）反垄断政策

　　1. 豁免条款方面

　　一个国家可以通过豁免出口卡特尔等行为来培育本国优势产业的竞争力，进而垄断国际市场，增强国际价格的话语权。即使我国不能像OPEC组织一样组建稀土出口联盟，也必须组建稀土产业研究院，长期跟踪研究全球稀土的储量、产量及消费量的变化，分析稀土价格的波动趋势，使中国稀土价格指数具有权威性，真正成为全球稀土定价中心。

　　2. 域外适用方面

　　中国对美日欧在稀土下游市场的垄断行为具有反垄断法域外管辖权。通过近十年的数据观察可以发现，中、俄、印总是以低价出口稀土原料，日、美、法总是以高出几倍甚至数十倍的价格出口稀土产品。中国反垄断执法机构应当针对国内外主要稀土高端企业进行反垄断调查，对于国外企业在国际市场实施的对中国造成实质损害的垄断行为，应积极行使反垄断法域外管辖权。

　　[项目资助：国家社科基金青年项目（12CJY086）、国家社科基金重点项目（11AZD035）、江西省科技厅软科学项目（20141BBA10021）、江西省教育厅科技项目（GJJ14344）。]

　　（作者单位：江西财经大学江西经济发展研究院；责任编辑：魏名）