耕地占补平衡制度：存在问题及改进路径——以河南省为例时间： 2017-03-23信息来源：曹飞　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.04.014
 
　　河南省自1998年实施耕地占补平衡制度以来，对稳定耕地数量、保障粮食生产有明显的效果。但实施过程中也出现了一些问题，在当前大力推进新型城镇化背景下，如何改革和完善现有的耕地占补平衡制度，更好地促进城镇化发展，实现社会经济的良性循环值得思考。
 
　　河南省实施耕地占补平衡制度以来出现的问题
 
　　耕地占补平衡的管理基础薄弱，管理手段亟待加强。要在严格按照占和补平衡的基础上对占补平衡的“补、备、核、考”全程监管，对管理干部的要求较高，但目前管理人员这方面整体水平偏低、基础工作不扎实，常常出现资金管理和运用混乱、验收工作不扎实、报批流程有瑕疵等。此外，土地管理部门和城乡建设规划部门、农业部门在建设用地、耕地的基础数据资料常不一致，城乡规划和土地利用规划之间也不衔接，基础工作的薄弱导致出现占多补少的可能。
 
　　只重视补充耕地的数量，忽略了其他关键性环节。补充耕地只重视数量，不重视质量；只重视数量，不重视对生态环境和自然资源禀赋的保护；只重视前期的补充工作，不重视后期的管理工作；只重视耕地的增量补充，不重视存量耕地的维护保养；没有将耕地占补平衡与增产富民、新农村建设、土地集约利用结合起来；没有将耕地补充和城乡规划、土地利用规划有机统一起来。
 
　　易地补充耕地指标市场化交易不规范。河南省的占补平衡政策是，耕地占补平衡可以是市县里的平衡，也可以省内县市间的平衡。由于地域间后备耕地资源禀赋不同、生态环境资源不同、经济发展情况不同、建设用地指标分配多少不同等因素，易地补充耕地已是占补平衡中的常态，这在很多其他省份也已开展。但易地补充耕地指标交易条件、政府的介入程度、指标价格如何形成、政府如何进行监管等方面尚有诸多不规范的地方。
 
　　监管考核机制尚待完善。现实政策中，对耕地占补平衡和耕地保护工作的约束机制多于激励机制，而耕地占补平衡制度本身的地方政府责任制的考核制度却尚不完善。激励机制不足和约束机制不健全，使一些地方政府更容易和占用耕地者实施“合谋”违法行为。
 
　　造成这些问题的主要原因
 
　　建设用地指标行政化分配不适应用地现实。计划配置建设用地指标情况下，由于快速城镇化的地区和城市化相对较慢的地区，其用地现实需求难以与计划指标供给匹配：计划指标多且城市发展慢的地方，土地利用呈粗放状态；城镇化速度高的地区则因指标不够而产生违法占用耕地。另一方面，土地利用规划的刚性和法律性权威程度低，容易被操纵，也增大了耕地占补平衡工作的难度。
 
　　官员的考核晋升机制和耕地保护的激励约束机制的缺失。注重以经济增长为指标的考核，使耕地占补平衡的责任制考核在官员的政治晋升中实施效果不佳。对地方政府和耕地所有者、使用者保护耕地的积极性激发不够，难以使耕地占用者和地方政府提高耕地保护意识。
 
　　改革与完善耕地占补平衡制度的建议
 
　　结合城镇化规律实施耕地占补平衡。建设用地指标要根据产业经济发展、人口城镇化的规律等现实要素来安排，摒弃传统的刚性的建设用地指标分配，实施弹性的符合市场经济城镇化规律的建设用地指标分配制度。同时要加强土地、城乡规划、农业部门基础数据和规划的衔接。占地科学是补地科学的前提。
 
　　补地要结合质量和生态环境统筹安排。结合生态环境保护的需要和主体功能区建设，来决定科学补地的区位、数量方法。补地过程中要有重视质量的观念，建立耕地质量等级折算表，注重对补充耕地质量提升工程，同时也要重视补充耕地的后期管理。探索规范易地补充耕地的政策制度。探索开展易地补充耕地的条件，防止利用易地补充耕地进行指标炒作；探索易地补充耕地市场交易中政府的介入程度和监管措施；探索相关价格形成机制。
 
　　（作者供职于河南财经政法大学工程管理与房地产学院）