矿地复垦激励与约束机制探讨时间： 2017-03-24信息来源：杨慧丽 付梅臣　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.06.012
 
　　伴随着矿产开发的起步、成长、成熟至衰落的过程，矿业用地的生命周期一般都会历经“准入、利用、复垦、再利用”4个阶段。复垦是矿地生命周期的必经阶段，亦是矿地再利用的重要前置程序。现实中，矿业用地包括有权利主体矿地与历史遗留毁损矿地两种。
 
　　有权利主体矿地复垦的激励与约束
 
　　复垦资金自管激励和担保权设定约束。国土资源部《土地复垦条例实施办法》设定了复垦资金预存机制，复垦义务人在动工前将资金存入政府监管账户。但在实践中，货币资金的事先提取减少了矿企现金流，为流动资金不足的企业进行复垦设置了障碍。因此，矿企出于减轻经济负担的考虑，希望复垦资金自行管理，所以，赋予企业灵活的复垦资金支配权，有助于合理安排复垦进程，提高效率。
 
　　笔者认为，为保证矿地复垦行为的顺利实施，可引入担保机制。发达国家大都采用了灵活的保证金给付方式，如美国，保证金采取现金、支票、定期存款、政府债券、信托基金、不可撤销信用证、资产抵押、母公司担保等形式。我国尚不具备发达的金融市场环境，无法照搬美国做法，但可在现有法律资源内拓展复垦资金担保途径，《物权法》及《担保法》提供了若干担保方式且广泛应用，担保公示制度完善，不动产抵押、动产或权利质押、信用担保以及反担保均可被复垦资金保障制度所利用。相较预存资金依约按期拨付，担保的解除以复垦验收合格为条件，复垦义务人为了争取尽早解除担保，必定会全力实施复垦。
 
　　保证金返还激励和复垦质量控制约束。复垦保证金机制在我国多地施行，不少地方将“闭矿”设定为保证金返还条件，如《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》规定采矿权人在矿山停办、关闭或者闭坑后一年内，向国土部门申请验收，经验收合格，保证金本息返还。但矿地复垦是分阶段分地块开展的工程，针对具体的矿业用地，如尾矿库，达到一定库容量即闭库，通常在矿业活动进行的同时已复垦，若在该部分复垦工程完成并验收合格之时，返还相应额度的保证金，则会鼓励复垦矿企尽早复垦，保证金分阶段返还亦为矿企后续复垦提供了资金支持。
 
　　保证金返还意味着解除对复垦成果的约束，故对复垦质量的控制是保证金返还的前提。有必要从复垦标准制定与复垦成果检验两方面加强控制。发达国家的成功经验是，建立严格的土地复垦技术质量检测制度。如德国的《矿山法》，对复垦操作的具体方式进行都详细规定，矿区“所占森林、草地进行异地恢复，露天开挖的土层分类堆放以便按原土层复垦”。而我国现仍在适用的《土地复垦技术标准》已颁布20年，有必要进行修订，增补应用效果好的新技术；对于复垦难度大、技术要求高的采矿塌陷区等，应专章规定。
 
　　保证金或担保物价值调整激励与公众参与复垦信用评价约束。在澳大利亚，根据复垦效果确定复垦抵押金缴纳比例：复垦工作做得最好的企业只需缴纳25%的复垦保证金，而其他企业须100%缴纳。借鉴澳大利亚的经验，将复垦效果与保证金额度或担保物价值挂钩，通过为矿企建立复垦信用档案并将档案信息联网，依据以往复垦工作完成情况评定复垦信用等级，新复垦项目收取的保证金或提供的担保物价值与复垦信用等级相互对应，促使企业从节省经济成本的角度出发，勤勉复垦。
 
　　复垦信用评价的公正及透明是保证金或担保物价值调整的基础，为了确保复垦信用评价的质量，应建立公众参与的约束机制：一方面，公众对复垦质量本身享有话语权。澳大利亚矿业公司随时可就土地复垦和环境保护遭到公众起诉，南非矿山的复垦与环境保护得不到社区的认可，无法取得采矿许可证，验收亦然。而我国《土地复垦条例》仅规定相关权利人对初步验收结果的异议权，《土地复垦方案编制规程》将公众参与范围限于方案编制。有必要在法律中确立复垦全过程的公众参与。另一方面，公众对复垦信用评价程序享有知情权。公众可通过网上平台查询矿企的信用等级及评定标准，对评定结果享有异议权。
 
　　历史遗留毁损矿地复垦的激励与约束
 
　　基金筹资激励与资金利用监管约束。现阶段，投入历史遗留废弃矿地复垦的财政资金相对有限，有必要筹措社会资金弥补缺口。国外通常做法是，建立复垦基金，基金除了国家财政投入外，来源于捐款、罚款、滞纳金、矿山企业缴纳的费用及基金用于投资所得。我国也尝试建立基金，国土资源部《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，鼓励有条件的地方建立土地整理复垦开发基金，各地纷纷响应，但基金来源渠道仍主要以政府投入为主，有待今后改进，向公益基金方向发展，如发行公益彩票、定期举办募捐活动。
 
　　为了确保基金用于复垦，严格的资金利用监管程序必不可少：其一，加强基金管理机构的内部控制机制，制定详细的议事规则、决策程序、会计与审计制度，形成权责清晰的岗位分工制度；其二，建立行政监督与社会监督的长效机制，国土部门与财政部门分别对土地复垦基金运行过程及财务制度执行情况进行监督；同时建立信息披露制度，使民众了解基金的筹集、支付、运行和管理情况。其三，落实法律监督，《基金会管理条例》、《公益事业捐赠法》等规范均涉及公益基金、社会捐赠的运作事项，形成法律约束。
 
　　投资公司投资激励与融资收益保障约束。国家财政资金通过市场化手段投入矿地复垦，有助于提升资金效率。如通过设立国有控股投资公司，同时吸纳社会资金入股，投资公司向复垦项目融资是商事行为，有助于推动复垦的市场化、产业化。
 
　　融资收益保障是投资公司投资模式可持续性的前提。技术层面，投资公司应组建投资分析团队，对复垦项目的可行性及投资回报率进行分析；监管层面，凡重大投资须严格依国有企业与国有资产管理相关法律上报主管部门，经行政审批，方可实现；运行机制层面，投资公司提供债权融资，融资方须向投资公司提担保，投资公司采取股权融资模式，可设定投资公司的股权为优先股并在章程中约定融资股东在股权收益无法实现时，向投资公司垫付的义务。
 
　　招商引资激励与土地利用与产业规划约束。依据《土地复垦条例》及其实施办法，社会资本投资复垦后，可对土地进行使用收益或形成耕地指标，向政府出售。地方政府应建立招商引资机制吸引社会资本，如减免税费，置换可利用土地，政府为社会资本贷款提供担保或低息政策，将矿地复垦与城市建设用地指标挂钩。
 
　　社会企业对复垦后土地的经营利用须符合当地的土地利用规划与产业发展规划，亦不能因复垦引入污染环境的企业，招商引资政策关注的对象以高效集约用地或从事高新技术、清洁能源等国家倡导产业的企业为主。地方政府须以各项规划为基础选资。
 
　　转移支付激励与复垦项目定向投入约束。历史遗留毁损矿地的复垦职责在地方政府，但我国的财税体制导致地方财权事权不匹配，中央政府须通过专项财政转移支付弥补资源枯竭地区复垦的资金缺口；中央政府亦应组织经济发达、复垦矿地数量少的地区向经济落后且矿地复垦负担重的地区进行转移支付。
 
　　从权利义务一体性出发，转移支付款项应优先投向矿业生产由中央政府进行管理及向中央纳税的遗留矿地，为了降低资金使用的随意性，厘清中央政府与地方政府责任，须明确款项对应的复垦矿地，通过复垦成本进行预算，确认拨付该项目的金额，并通过复垦进度对复垦资金的利用实时监管。
 
　　复垦责任履行与采矿权指标及指标挂钩的激励与约束。地方应就中央政府管理及向中央纳税的矿地外的遗留矿地承担行政义务。采矿权指标影响当地的财政收入及就业率，特别是矿业重镇，财政收入主要来源于矿业，此影响更突出，故将政府的复垦义务履行情况与采矿权指标配额挂钩，能够为政府复垦工作提供动力。
 
　　复垦职责履行情况应纳入各级政府与国土部门正职领导的绩效考核，考核结果作为干部职位提升的评价依据，对于执行情况不达标的，被考核领导应予处罚。
 
　　矿地复垦的市场运行激励与合约管控约束
 
　　复垦的市场化与产业化意味着契约关系成为参与各方的主要法律关系，责权利明确的协议将对复垦相关主体产生约束及威慑作用，有助于外部经济的内部化。遵循复垦产业化的操作模式，复垦合约包括政府与矿业权人间的复垦协议、复垦方与政府间的担保协议、复垦服务企业与复垦方间的委托复垦协议，以及复垦服务企业与专业机构（设计、施工单位等）间的专项服务协议等等。合约管控须通过合约内容设定、备案与履约监管予以实现：矿地复垦协议具有行政强制性，应由土管部门制定协议文本；复垦担保协议作为债权担保协议，亦由政府机构制定。委托服务协议与专项委托协议属于商事行为，依意思自治达成，政府部门可提供示范文本助其规范运行。各地国土部门依监管需要确定备案协议种类，并对履约情况进行动态监督，在发生合同纠纷时，法律有必要赋予国土部门更强的行政裁决与执行力。
 
　　（作者供职于中国地质大学（北京）土地科学技术学院）