留地安置制度困境及破解路径时间： 2017-03-24信息来源：彭晓霞　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.07.014

?　　留地安置，是指国家在征收土地时，留出一定比例的土地给村集体作非农建设使用，用于发展集体经济和安置失地农民。作为货币补偿的一种重要补充模式，留地安置是在反思传统补偿标准过低、方式单一的基础上产生的，对于保障失地农民生活、缓解政府财政压力都有着积极作用。然而，不容忽视的是随着留地安置制度的广泛推行，制度本身存在的问题也越来越突出。
 
　　留地安置制度的困境
 
　　留地模式与现行法律相冲突。实践中，留用地有两种模式：一是留用集体土地，即在被征收的土地中直接预留一部分给被征地集体和农民使用，这部分土地不办理土地征收手续，只办理农地转用手续。另一种是留用国有土地，即先将农用地通过征收转化为国有土地，再将国有土地通过划拨或出让方式预留部分土地交付给被征地的农村集体或农民，用于其发展生产和开发经营。这两种模式下的土地权属，在现行法律框架下都存在逻辑上的难以自洽性。
 
　　对于留用集体土地模式，其与我国土地权属二元制结构存在逻辑矛盾。按照宪法精神，征地是土地由农民集体所有向国家所有转换的过程，其合法性的基础是符合公共利益并给予被征地农民足额的补偿。而留地安置，实质是通过给农民留用小部分土地来换取更大部分土地的所有权和使用权，以此弥补政府安置补偿费用中的不足。而法律上，留有的土地原本就是集体自身的土地。
 
　　对于留用国有土地模式而言，其制度上的困境在于其与国有土地使用权两种出让方式存在冲突。一方面，协议出让方式实现土地留用违反现行法律法规的规定。留地安置的目的是使集体经济组织和农民通过对留地经营获取收益，使农民失地后的生活有保障，实践中留地的用途也大多用于经营性用途，以实现留地利益的最大化。而现行规定是，国有经营性用地要实行招拍挂，因此留用国有土地模式中，通过协议供地而不通过招拍挂直接将土地交与农民或集体经济组织作为经营性用地，其合法性令人质疑。另一方面，如果为了追求供地合法化，将协议出让方式改为招拍挂方式实现土地留用，却带来了农民经济上难以承受的现实问题，违背了留地安置制度设立的初衷。
 
　　留地比例的标准不统一。实践中，各地留地数量的规定，基本分为两种：按比例留地和按固定数量留地。按比例的如广东规定按8%～10%留用，浙江规定按10%～15%留用，上海规定按5%～10%留用；按固定数额的，如重庆市，按照每个农转非人20平方米至30平方米的标准向该经济实体划拨土地。
 
　　留地比例的标准不统一所带来的弊端体现在：一方面，留地标准的不统一，容易加剧地区发展的失衡，也会加深失地农民与村集体组织的矛盾。另一方面，这些政策规定中，留地数量仅仅与每次被征用土地数量以及被征地农民人数相关，而与土地的市场价格、价值无关。难以适应市场条件下的保障需要，更有失公平。
 
　　留地用途难以确定。关于留用地的用途，根据相关政策和法规的规定，留用地一般用于发展优势产业，主要以第三产业为主。如建设标准厂房、仓储库房、商铺用房等适宜收取物业收入的租赁产业，以解决农民的生产、生活保障；在留用地的使用上，不得用于商品住宅房开发、原则上也不得转让，或者在村集体经济组织2/3以上成员通过的情况下，也可部分转让。但现实的情况是：
 
　　一方面，由于土地征用不是一次性全部征完，而是分期分批进行，与之相对应的是各个村的部分留地也是征一次划一次，由于缺少事前整体规划，造成所留地块非常分散，不利于整体规划布局和规模发展，甚至还会与土地利用总体规划或者城市规划发生矛盾，所以被征地农民虽然有留地安置的指标，而无法通过用地预审，只能将大部分留用地闲置，造成资源的浪费。
 
　　另一方面，由于缺乏法律的明确规定和相关部门的监管，在利益驱使下，一些村集体经济组织或将留用地自建农民安置房（小产权房的广泛存在就是例证）；或违法进行商品房开发建设。即使村集体经济组织愿意将留用地开发，但由于缺乏经济实力和技术等的支持，只能将土地流转给其他企业使用。这样，土地收益中的绝大部分将会被企业占有，被征地农民所得极少。这与以留地来保证被征地农民的长久生产生活的初衷相悖。
 
　　留地安置适用范围有限。在经济较发达地区和城乡接合部，由于具有良好的区位条件，土地的资产价值较高，安置留用地的开发和经营有利于发展壮大集体经济实力，留地安置对解决被征地农民的长远生计发挥了重要作用，对政府、集体和农民三方都是有利的。但问题是，在这些区位条件比较好的地区，由于靠近城市及历史原因，往往人均占有耕地面积偏少，导致这些地区的建设用地供应不足，在所征土地难以满足建设用地需求的现实条件下，留用地的安置方式难以适用；在不发达地区，虽然可以满足留用地供应的需求，但这些地区尤其是远离城市的郊区，人均耕地面积大，同时根本不具备发展二、三产业的氛围，即使给予大量的留用地，也难以开发经营，反而会造成大面积的土地闲置。这就使留地安置制度适用的范围受到局限，即只能适用于土地商业价值较高的近郊地区，偏远的地区难以适用，所以留地安置制度并不能完全代表征地补偿安置模式改革的方向。
 
　　留地安置制度困境的破解路径
 
　　留地安置制度尽管符合了当今征地过程中各方的眼前利益，但其本身所存在的多种困境决定了其功能有限性，并具有过渡性和临时性色彩。因此，在土地所有权二元结构的前提之下，破解留地安置制度的困境之必然路径应该是一方面从立法层面对其进行规范，另一方面加强相关配套制度的改革，才能最大程度发挥其合理性。
 
　　为消除留地安置制度因其违法性导致的问题和风险，笔者主张提高立法层级，国务院先以行政法规的形式加以规定，待条件和时机具备时，在即将出台的《土地征收法》或者在修订《土地管理法》时增加其规定，从以下几方面完善留地安置制度。
 
　　合理设置留地安置比例。对于留地比例，不能只设定下限，否则可能会产生不管补偿标准如何都按下限留地的误解。在下限与上限空间不应太大，否则也容易造成留地安置中的权力寻租。在补偿标准已经确定的前提下，留地比例主要由留地的地价决定，地价高的可以少留，地价低的可以多留。同时，选择留地安置还是货币安置，由各方协商决定。
 
　　打破留地用途限制。为使农民最大程度地分享土地增值收益，也与中央提出建设统一城乡土地市场的政策相衔接，对留地的用途不必加以过度限制。只要符合城市规划，在有条件的地区，留地用途由村集体自主决定。
 
　　明确留地范围。地方政府在决定留地范围时，要充分结合本地的实际，估算出预留地给农民带来的价值是否能够保障农民长期的生活稳定，该毗邻地区土地市场的发育程度如何，还要结合城市规划和土地利用总体规划的规定，避免出现留地的闲置或是影响城市的整体布局等问题。
 
　　（作者供职于东南大学法学院）