略谈土地出让行为规则细化时间： 2017-03-24信息来源：林继红 徐忠国 蒋明利　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.10.015
 
　　近年来，土地出让领域成为腐败问题的“重灾区”，引起了社会的强烈反响，舆论的关注给国土资源部门土地出让工作带来了巨大的压力，同时也为进一步规范土地出让行为，防止土地出让的权力寻租，提供了很好的契机。笔者通过调研，对土地出让环节和易引发的问题作了一些分析和反思，希望能对规范土地出让管理起到启示作用。
 
　　易滋生腐败的环节
 
　　从程序上看，土地出让过程大体可分为3个阶段：土地出让决策阶段、土地出让实施阶段和土地出让合同履约阶段。每阶段环节都有自身不同的特点，以及可能产生的问题。
 
　　土地出让决策阶段的工作具体内容包括：政府部门编制年度土地供应计划、确定具体出让地块和出让时间、出具规划条件、设置竞买条件、设定土地出让底价、制定审批土地出让方案、编制土地出让文件等几个环节。
 
　　在这一阶段，相关权力部门容易产生的问题有：一是干预具体出让地块的确定，包括出让存在未完成征地拆迁、基础设施配套不到位、群众有信访等不符合“净地”条件的土地。二是干预规划条件设置，包括违反规划和土地使用标准，出具规划条件。三是干预竞买人条件设置，如给参加竞买的企业设置注册资金、地域等条件，规定竞买资格必须通过乡镇政府、开发区（园区）管委会、经信委等部门审核等。四是干预土地出让附加条件的设置，如要求受让人自行处理周边关系，配套建设大面积的道路绿地，规定较为严格的产业要求和业态要求等。五是干预土地出让起始价、保留价（底价）确定。如未经地价评估，以政府纪要、抄告单等形式确定土地出让的起始价；或要求给不符合规定条件的地块享受最低价政策等。
 
　　土地出让实施阶段是国土部门根据政府批准的土地出让方案在土地市场公开出让土地的过程，具体工作内容包括：出让公告发布、接受竞买人报名（包括对竞买人资格进行审查）、实施招拍挂、签订成交确认书、发布成交结果公示、签订土地出让合同等几个环节。
 
　　这个阶段主要是市场化操作阶段，公开程度较高，从各地调研的情况看，这一阶段的腐败问题相对较少。比较容易产生问题的是政府干预土地出让公告发布、竞买人信息泄漏等。
 
　　土地出让合同履约阶段是土地出让人、受让人根据合同约定履行义务、享有权利的过程。具体工作内容包括：土地出让金收缴、交地、开工、竣工、复核验收、合同违约处置等几个环节。
 
　　在这一阶段，权力部门容易产生的问题有：干预土地规划条件变更，如违规变更土地用途、容积率等；干预土地收回、收购中的地价以及补偿标准的确定；干预对受让人合同违约责任的追究，如减免受让人违反合同约定应缴纳的违约金、要求有关部门违规批准延迟开工竣工日期等。
 
　　违规行为的客观原因
 
　　从调查的情况看，领导干部插手土地出让容易产生的相关问题，主要集中在土地出让的决策阶段和土地出让合同履约阶段。产生土地出让违规行为，除少数领导干部的贪欲作祟等个人原因外，必须承认还存在一些客观原因：
 
　　招商引资政策与土地出让规定之间的矛盾。如一些开发区（园区）在招商引资过程中，以土地作为筹码吸引企业投资，政府要履行招商中的承诺，就要干涉土地出让过程，让目标企业获得特定地块，这其中就容易出现暗箱操作等问题。而且开发区都有产业导向目录，这就导致引进的项目落地必然会在土地出让中设置相应限制条件。同时，产业和城市发展目标也会与土地出让规定产生一些不切合之处。例如：大型城市综合体开发，要求土地竞买人具一定的开发实力和招商能力，这就必然导致对竞买人设立进入门槛。
 
　　部门间的协调与土地出让规定之间的矛盾。如规划部门红线划定的地块面积超出土地出让规模限制（住宅用地有出让规模限制）；工业用地的绿地率，土地出让规定要求低于20%，规划部门的规定要求高于20%等。加之“净地”、竞买条件设置等规定缺乏明确的标准，市、县在实际操作中很难把握，导致政策规定原则化与具体操作之间的矛盾。
 
　　细化规则堵住违规漏洞
 
　　从土地出让管理的机制上看，客观上产生的这些违法违规行为，既有制度政策执行不到位的原因，也有现行的政策缺乏具体、细化规定的原因。因此，笔者建议从以下几个方面完善制度建设，规范土地出让。
 
　　明确土地出让的条件标准。一是明确出具规划条件的标准。规划部门出具的容积率、建筑密度、建筑限高等规划条件应严格按城市总体规划、控制性详细规划、用地标准等有关规定，并结合区域自然形态来确定。制定“净地”出让的具体标准，明确什么样的土地才算是已经处理好经济、权属关系的“净地”，要求达不到标准的地块暂停出让。二是制定竞买人条件设置规范。按工业用地、房地产用地等分类明确，哪些用地中哪些竞买人条件可以设置，哪些不得设置，为土地出让文件编制提供明确依据。三是规范地价确定程序。制度必须明确土地出让过程要严格执行“专业评估、集体决策、结果公示”的要求，以评估地价为重要依据，依法依规确定土地出让起始价、底价和土地收回、收购的价格。
 
　　探索建立统一的土地市场网上交易平台。国务院下发的《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》明确，整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让等交易市场，建立统一的公共资源交易平台。国土资源部门应积极将土地使用权交易纳入公共资源交易平台，大力推进土地市场交易与信息化管理的融合。从省级层面探索建立统一的土地市场网上交易和监管平台，通过全省统一平台、统一规则、统一信息发布、统一技术服务、统一监管等措施，促进土地市场交易更加规范透明有序。
 
　　加大土地出让信息公开力度。一是建立土地出让公告备案制度，对土地出让公告进行审查备案，未经备案的土地出让公告不得在媒体上公开发布。二是充分利用网上交易监管平台，加大市、县（市）基准地价公布和土地交易信息的透明度，向社会公布出让地块的出让公告、规划条件、开发建设要求、交易地价、成交结果等。三是加大项目开发建设进展情况公开力度，公开土地供应以后的出让金收缴、开竣工、复核验收等情况，全面接受社会监督，让土地的出让全过程都“晒在阳光”下。
 
　　落实相关部门的监督责任。针对土地出让中违法违规变更规划条件等问题，笔者建议住建部门健全完善相关的管理制度。针对土地出让、收回过程中地方政府不执行土地出让合同约定，或违规不追究受让人违约责任的行为，建议与任免机关、监察机关联合出台责任追究措施，建立案件移送机制。以铁腕手段惩治土地出让中的腐败行为。
 
　　（作者供职于浙江省土地勘测规划院）