探索土地整治差别化管理新模式时间： 2017-03-25信息来源：周世荣　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.09.016
 
　　农村土地整治涉及范围广泛、项目建设施工手续繁杂、事关农民的切身利益，很多时候整治规划与农民的要求难以完全一致，由此导致管理方、施工方和农民三方矛盾重重。笔者认为，在设计施工环节要区别对待不同类型的土地整治项目，做到因地制宜、贴近群众。
 
　　现有模式难接地气
 
　　现行土地整治立项规范程序是县级以上国土部门申报立项，通过招投标方式确定施工企业，企业进行土地整治，乡镇、村进行协调，整理好后交给村民委员会，村民委员会再将田块分配到承包的农户。但在实际执行过程中，由于土地整治涉及面广，上级要求与农民诉求会有很多不一致的地方，协调困难。
 
　　设计和实际信息不对称。项目区选址存在符合规范选址要求的，农民不一定有积极性的现象，加上设计人员实际到现场对现状踏勘不够 ，征求民意不全面，实际操作性不强，致使在施工过程中，经常出现变更，有的片区变更率高达30%以上。而方案变更手续繁琐、耗时长，不仅增加了基层国土部门的工作量，很多企业也因此丧失了施工最佳时期。同时多个部门都涉及土地整治资金，部门之间缺乏协调，各立各的项目，建设内容重复浪费、相互制约。
 
　　施工监理不能满足基层需要。施工监理是确保工程质量关键环节，但由于土地整治监理工程师是省级国土部门经过培训后颁发的证书，属于行政确认的范畴，不需要国家级考试和注册登记，门槛相对较低。导致实践中部分监理工程师对水利及交通等方面的知识缺乏，责任心不强，加上土地整治项目分布广，监理人员少，到施工现场的时间少，与当地群众沟通不足。一些村组为了保证施工质量，便于日后管理、使用方便，不得不重新聘请有经验的村干部担任二次监理。
 
　　承包到户与规模经营之间矛盾重重。土地整治的目的是林田路景配套，将小田改为宜机械耕作的大田块，以提高产出效率，但由于目前家庭承包制的经营体制，使得土地整治整治后又要进行第二次分田到户，矛盾多、工作量大，加上 政策确立农村土地承包30 年不变，法律对农户调田、换田，收回土地承包经营权等没有明确的规定，甚至出现了一些农民还要求归还原来位置承包地的现象，好事变成坏事。同时，部分低丘岗地改造项目，由于后期无人看管、产业不配套，整治后抛荒现象时有发生，经济效益难以显现。
 
　　土地整治预算定额难以适应市场变化。调查发现，一些地区除农村道路外，农田水利设施、农田整治等单项的定额单价都低于农发和小型农田水利工程定额单价的30%，国土部门制定的土地整治预算定额已经不能满足市场变化的需要。企业要追求效益，而随着成本增加、利润减少，一些企业选择偷工减料，造成整治的质量难以保障。
 
　　差别化管理成为未来方向
 
　　土地整治运行10多年来，一些方面已难以适应现有经济发展的需要，亟待进行变革。为此，笔者以湖北省为例，分析探索土地整治差别化管理方式的发展方向。
 
　　探索“以奖代补”经营模式。“以奖代补”可以改变国土一家从设计、立项、审批、监管到验收单打独斗的局面，实行大家管、大家用、大家收益的方式。在项目选址阶段，国土部门对整治设计只进行指导，并不包办具体事务，监理直接交给村组，项目建成后由国土部门牵头，召集农业、水利、林业、交通等相关部门的专家进行验收，由审计、财政部门进行工程决算，然后国土部门从土地整治经费中列支一定比例作为资金奖励。
 
　　尝试合作社经营模式。如湖北天门市土地整治农业专业合作社自建模式是，国土行政主管部门与合作社签订项目自建协议和施工合同，由合作社自行进行建设，实行管理和技术跟踪，建设资金按月拨付，每月组织技术培训交流。这种做法的好处是整合资源，提高工程综合效益，交通、农业等部门的资金可以统筹安排；激发合作社员的积极性，让农户参与自己的项目建设；可以因地制宜地发展规模经营，带动农民城镇化。实践证明，采用这种模式政府只须加强建设质量监管就可以了，大大减少了国土部门从头包到脚的弊端，让主管部门腾出时间和人力研究政策和管理。
 
　　支持家庭农场经济的发展。为贯彻落实党的十八届三中全会有关精神，加快构建新型农业经营体系，许多地方大力推进“三产融合”，对前景好，又能增加农户收入的种养大户，实行土地整治项目重点倾斜。有些地方政府还调整了相关规定，允许从土地整治资金中切出一块用于家庭农场发展的配套建设，在土地整治资金不挪用于加工业流动资金和固定资产的情况下，可以对生产基地进行整治补偿等。类似政策，有助于推动农村经济的全面发展。
 
　　扩大新增建设用地有偿使用费的使用范围。《土地管理法》规定，新增建设用地有偿使用费专项用于耕地开发，笔者认为这一使用范围规定太窄，不能满足对耕地保护的需要。事实上，耕地保护不仅在于保护耕地面积，耕地质量的提高也要受到足够的重视。所以，笔者建议，应进一步明确新增建设用地有偿使用费的适用范围，将一部分费用为土地整治后期管护提供必要的费用支持。对因基本农田保护而付出的土地发展代价，可用新增建设用地有偿使用费对其进行补偿。
 
　　提高国家和省级土地整治项目用于生态文明建设的比例。目前，有的地方制定的有关加强农村土地整治工作规定中明确，将不超过20%的项目资金用于村庄整治和新农村基础设施建设，这无疑有利于农村生态环境建设。但这一比例尚不能满足目前生态文明建设的需要。农村生态文明建设是新型城镇化进程中的一个重点，土地整治要结合生态文明建设，在现有基础上，适当增加对农村生态建设投入的比例。
 
　　（作者供职于湖北远安县国土资源局）