农村宅基地制度问题研究时间： 2017-03-29信息来源：杨珍惠　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.04.011

?　　我国现行农村宅基地制度，是在1986年颁布《土地管理法》时确立的。近30年的发展，尤其是《物权法》的颁布，宅基地使用权已经逐步由农民福利上升为一种用益物权，兼具了保障权和财产权双重属性，更面临着从无流动向有流动转变的改革要求，许多新问题需要研究和解决。笔者试图通过分析现行宅基地使用和管理中矛盾和问题，提出改革建议和意见。
 
　　现行农村宅基地制度的基本特征
 
　　宅基地公有私用。1982《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年颁布的《土地管理法》第六条也作了同样的规定。宅基地公有私用是我国现行宅基地制度的一个重要特征。
 
　　宅基地使用需严格审批。上世纪80年代，随着农村土地改革的推进，农村出现了建房高潮，发生了大量乱占耕地建房的问题。为此，国家层面相继发文，加强了对宅基地的管理，1986年颁布的《土地管理法》确定了宅基地面积限额，严格了宅基地审批程序。20多年来，宅基地管理越来越严。1998年修订的《土地管理法》，取消了乡级人民政府对占用非耕地建房的宅基地的审批权，所有占地建房须经县级人民政府审批，占用耕地的需要办理农用地转用手续。
 
　　无偿划拨的福利制度。农村宅基地的福利分配制度，首先表现为限量分配、人人均等的政策。由于宅基地的所有权属于集体经济组织，村民作为集体经济组织的成员，只能享有使用权，作为成员身份权，理应人人平等，使用面积一样，不能有差异。由于保护耕地的需要，村民不能随意占用耕地建房，必须要有限量，因而《土地管理法》严格规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
 
　　其次，村民使用宅基地无偿、无限期。1986年～1990年，宅基地使用不收土地使用费，只象征性地收取了一点土地管理费。占用耕地的，每平方米收取1元～2元，占用非耕地的，收取0.5元～1元。1990年1月，国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》，在对宅基地用地的审批手续作了更具体的规定的同时，确立了农村宅基地有偿使用试点。1993年，为减轻农民负担，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于对涉及农民负担项目审核处理意见的通知》明令取消了农村宅基地有偿使用费和农村宅基地超占费，有的地方甚至取消了宅基地用地管理费，农村宅基地基本上是无偿使用。
 
　　宅基地基本无流动制度。《土地管理法》规定：农民“出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准。”上世纪90年代末，随着城市居民到农村购买土地建房或直接购买农民宅基地和房屋现象的日益突出，国务院办公厅发布了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证”。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定禁止城镇居民在农村购置宅基地。同年11月，《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年12月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次重申“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。”同时2007年颁布的《物权法》也规定：农村宅基地不能抵押。
 
　　新形势下农村宅基地制度的问题和改革思考
 
　　宅基地面积标准问题。长期以来，宅基地主要保障农民居住的需要，强调的是保障功能，因此使用面积标准主要以户来分配。这种标准造成的最大问题是分户严重，农民为了多占宅基地建房，常常将父母子女分户居住，造成宅基地占地面积更多。由于户籍管理制度的改革，分户容易，“户”的概念不清，为了多占宅基地建房，户的划分趋小化，尤其在房屋增值的城市郊区农村，不利于耕地的保护。此外，宅基地按户分配，没有体现人均享有的公平性，尤其是土地价值巨大的城市郊区，每户人口不同，人均多占1平方米宅基地，就多了较高价值的不动产。因此，宅基地分配应尽量做到人人均等，可以考虑宅基地按人头平均分配。
 
　　农民集中居住用地问题。一是集中居住占用的土地如何补偿。当前，农民适度集中居住，不仅是集约节约土地的要求，也是农民改善居住环境和条件的途径。但农民向中心村或聚居点集中，就需要使用他人的承包地，甚至跨村组用地，也就涉及土地承包经营权和土地所有权的调整。从而，集中居住成片占用农民的土地谁来补偿，也就成了困扰农民集中居住用地的一个重大问题。笔者认为，一些地方采取的参照征地补偿办法，一次性给予补偿，失地农民做为集体经济组织成员，可以租赁或转包其他农民的土地耕种，也可以另谋职业或外出打工。这种办法没有遗留问题，只要经济补偿合理，农民愿意接受，是相对较好的一种办法。
 
　　二是集中居住的土地权属如何确权登记。农民向城镇或中心村集中居住，就需要跨组甚至是跨村使用集体土地，集中居住区的土地所有权和使用权如何确权？如果土地使用权确定给农户后，那么土地所有权确定给谁？实践中，有两种做法：一是跨组的确定给村集体，跨村的确定给乡镇集体，但是村和乡镇两级集体经济组织不健全，这种做法尚值得研究。二是将集中居住区用地转变为国有土地，虚化土地所有权，强化土地使用权。只要农民愿意，转为国有土地较为简单，不会留下后遗症。
 
　　三是城镇规划区范围内农民如何集中居住。按要求，为避免二次拆迁，在城镇规划区范围内，不再进行零星宅基地审批，也不建设低层住宅，应按照城镇建设规划建多层或高层楼房，因而农民一家一户无法自建。那么，城镇规划区农民宅基地如何分配，房屋如何建设？这是农村宅基地管理中的一个新问题。笔者建议，给每个农民划一份宅基地，这些农民再将宅基地集中起来，按城镇建设规划组织自建，或由社会资金参与联建，或由政府、集体经济组织开发建设后以建房成本价（不含土地价格）出售给农民居住。在即将征地的地区，可以按照征地住房补偿安置政策无偿提供给农民居住。
 
　　四是集中居住后，农民新增加人员怎么办。集中居住后，农民的身份没有转变，仍然是集体经济组织成员，集体土地仍然是集体土地。按照土地管理法律法规规定，农民家庭中新增加的人口在符合宅基地申请的条件下，仍然可以依法申请宅基地建房，这是土地管理法律法规赋予农民的权利，对这些集中居住后新增加的农民，是否审批宅基地建房？笔者建议，在远离城市的农村地区，集中居住区预留一部分土地或房屋解决新增人员住房问题；在城镇规划区范围内的农民居住区建好后，农民身份转为城镇居民，土地转为国有土地，今后新增加人口不再享受宅基地政策，但可以享受城市居民经济适用房和廉租房待遇。
 
　　宅基地使用权流转。农村宅基地房屋流转，是市场经济体制的必然，也是保护宅基地用益物权的需要。农村宅基地是农民基于成员身份权获得的福利待遇，政府总是担心农民失去宅基地后就没有了居住保障，这其实是有点杞人忧天。没有后路，绝大多数农民不会切断前路，而希望将宅基地流转出去的农民恰恰是已经找到了后路的人。不能因为极个别不负责任的农民转让宅基地出现后路问题，而禁止农民自由处置房屋宅基地。
 
　　另外，鼓励农民有偿退出宅基地很好，可以盘活农民宅基地，体现用益物权的资产属性，但不是集体经济组织去有偿收回，应当允许流转，或者在土地整理中置换房屋，或者退耕后变成集体建设用地指标由有关机构收购储备，指标流转后用于集体建设用地。
 
　　（作者供职于四川省成都市土地学会）