准确把握土地“适度规模经营”时间： 2017-05-13信息来源：佟绍伟　作者：hjr_admin　责编：

DOI: 10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2017.04.005

　　改革开放以来，关于农村土地规模经营的呼声不绝于耳。而中央的态度则十分明确：要实行“适度规模经营”。但是，到底什么是“适度规模经营”，从理论到实务界，认识尚未明确，更无一个较为统一的概念范畴。笔者以为，“适度规模的小农经济”是对“适度规模经营”的合适诠释。

　　小农经济是经济社会发展稳定的基石

　　适度规模的小农经济是平稳实现工业化城市化的润滑剂。这一点，日本、韩国和我国的台湾地区都有较成功的实践。二战后这些国家和地区都实行了土地制度变革，农户大都分得土地，小农经济获得稳定发展。当城市发展需要劳力时，农民就进城务工；城市经济萧条、失业严重时，农民再返乡务农，这就大大减少了失业、贫民窟等问题的发生。这些农民在城乡间进退自如，成为最稳定的阶层，农村也成为社会稳定的“蓄水池”。

　　小农经济为中国改革开放和经济飞速发展提供了有力保障。十一届三中全会以后，国家在农村推行了土地联产承包责任制，极大地调动了广大农民的积极性，也为之后的中国经济飞速发展创造了稳定的社会环境。最有力的证明就是，尽管几十年来农民工数量随着经济发展大潮几起几落，却从未发生社会动荡。原因就在于家乡的承包地和宅基地为他们提供了最后的保障。

　　只有实行“适度规模的小农经济”，才能保证我国工业化城市化“软着陆”，避免落入“中等收入陷阱”

　　我国的国情决定了农村只能实行“适度规模的小农经济”。随着经济社会的发展，许多农民已经进城定居，承包地的流转与宅基地私下买卖现象非常普遍。与之相应，扩大土地经营规模成为农村生产力发展的客观要求。但土地经营规模的大小与一个国家（地区）的人口、土地资源、工业化城市化的水平紧密相连。例如：同样是发达国家，美国、加拿大、澳大利亚的家庭农场规模动辄上万亩；而欧洲国家的家庭农场的规模一般也只有几百亩；在德国，土地在30亩以下的微型农场近3万户；在日本、韩国和我国的台湾地区，许多农场只有百亩左右的土地规模。我国大陆地区有2.3亿农户，耕地总量约20亿亩。即使每个农户耕种100亩土地，也只需要2000万个农户，剩下的2.1亿农户涉及约6亿～7亿人口，其生存问题如何解决？据亚洲开发银行估计，20世纪80年代，中国每增加1%就业，经济增长率只需3%；而进入90年代后，要达到同样效果，经济增长率必须达到7.8%。这个数字今后可能会越来越高，因为随着自动化的发展，城市就业会越来越难。近几年，国际劳动密集型产业逐步转移到东南亚，长三角、珠三角的产业也不得不推动机器代替人；随着网购的发展，越来越多的实体店破产；汽车自动驾驶也将逐步使司机这一职业成为历史，城市人口就业前景不容乐观。而农地规模化以后剩余的6亿～7亿农业人口如果全部进入城市，就需要新建600个～700个百万人口以上的城市。即使如此，他们进城以后如何生存仍难确定。此外，经济发展和资源环境能否承受？即使城市化率达到70%，每个农户的平均耕作面积也只有20亩。别说与美欧相比，即使与日韩相比，在今后相当长的时间里，我国农村的土地经营规模也要小得多，仍然还属于小农经济。

　　“适度规模的小农经济”也能实现农业现代化。一说起农业现代化，许多人总是将其与土地经营规模的扩大简单地联系在一起。其实，小农经济并不意味着贫困、落后和封闭。欧洲和日本、韩国的农场规模远远小于美加澳等国，但通过政府扶持的农民合作组织，将众多分散的农户与市场对接起来，农民合作组织提供了产前、产中、产后的“一条龙”服务，并向农户提供低息贷款和技术指导，还开展农产品的储藏、运输和加工。经过若干年发展，这些国家和地区已同样实现了农业和农村的现代化，农民享受着比城市人更高的生活水平。再如荷兰，人均耕地比中国还少，但其农产品出口名列世界前茅。

　　农业现代化的关键是农民的现代化。可见，农业现代化与土地经营规模的大小没有必然联系。其实，要实现农业现代化，最重要的莫过于“农民的现代化”。在荷兰，虽然小农场众多，但其农业出口量仅次于美国，排名世界第二。为什么？因为荷兰的农民都是大学毕业。可见，我国要实现农业现代化，相对于扩大土地经营规模来说，让广大农民逐渐成为“爱农村、爱农业、有土地、有文化、有技术、会经营、自我雇佣”的新式农民更为重要。我们不得不承认，与农村取得的巨大经济进步相比，我国农民的素质也需要得到相应的提升。

　　多措并举，保护“适度规模的小农经济”

　　对于如何保护“适度规模的小农经济”，笔者有如下建议：

　　一是切实保护好耕地，为“适度规模的小农经济”留下足够的物质基础。改革开以来，我国已经因建设开发减少了2亿多亩耕地，而且这些耕地主要集中于长三角、珠三角和各省市的城乡接合部，这些既是最优质耕地，也是各类农产品的生产基地。其实，城市发展完全可以通过国土规划避开这些优质耕地，但在今天，我们只好将粮食安全的重任压在光照条件较差的东北和西北，粮食安全将会面临怎样的境况？

　　二是实行“国有农用农营”的农村土地制度，为“适度规模的小农经济”提供有力的制度保障。所谓“国有”，就是将目前的集体所有变成国家所有，这样做可以更好地保护农民的利益。目前在集体所有状态下，农民的土地权利会受到来自某些方面的损害。如果实行国有，让农民直接面对政府，上述问题就会迎刃而解，其土地权利就会得到有效保护。

　　所谓“农用”，就是将70年的国有土地使用权赋予农户。根据土地估价理论，70年的土地使用权价格几乎等于土地所有权的价格。这样，农民就会减少农业经营的短期行为，增加对土地的长期投入，不断提高土壤肥力，实现农地的可持续利用。而土地的所有权依然掌握在国家的手里，如果农户没有继承人，国家可以收回土地；如果农户转让土地，国家还可以行使优先购买权。因此，笔者认为，这是土地公有制的最佳实现方式。所谓“农营”，就是只有农民才有资格从事农业的生产和经营，不允许工商资本在农村购买或租用土地从事与农民相同的行业，避免引致小农大量破产。发达国家都为此实行了“农有农用农营”的农地制度，不允许工商资本进入农业。即使是在美国、加拿大和澳大利亚等国家也有类似的规定。

　　三是推动农民土地的资产化、资本化，使土地真正成为农户自己的资产。推动“农民土地的资产化资本化”，就是允许农民将其拥有的承包地和宅基地自由转让、出租、抵押。其目的就是缓解农户流动资金不足的矛盾。同时，农户一旦进城，还可以将承包地和宅基地变卖后的价款作为进城创业的资本。日本、韩国和我国的台湾地区早就放开了农地的转让、出租、抵押，却从未出现土地兼并的问题，也没有出现农民流离失所的现象。其土地私有制能做到，我们的土地公有制更应该能做到。近几年，国家在浙江的温州和义乌开展了宅基地抵押试点，试点中出现的不良贷款率不足1%，而且国家可以通过救济等手段来兜底。

　　四是建立健全各种农村合作组织，在农户与市场之间架起桥梁。要想让农民摆脱以自给自足为主要特征的自然经济，发展以专业化、社会化为主要特征的商品经济，就必须大力扶植农村各种合作组织，提供产前、产中到产后的“一条龙”服务，使得农户不仅能够在生产环节得到收益，也能在流通环节得到收益。在这方面，我们应该大力借鉴日本农协的经验。近些年，我国农产品价格不断上涨，但农户却未能得到多少实惠，真正受益者还是那些中间商和农产品炒家。

　　五是以有效的农产品关税制度，来维持好“适度规模的小农经济”的生存环境。中国农业的生产规模是世界上最小的，而且非常脆弱，别说与美欧的大农业竞争，即使与日本、韩国的农业竞争也处于劣势。因此，必须实行最严格的农产品关税制度，切实保护好我国脆弱的农业经济。如在日本，奶制品关税竟然高达300%，而澳大利亚、新西兰的奶粉在我国却能大行其道，导致许多奶农杀牛倒奶，这不得不说是盲目的放开进口农牧产品所致。

　　六是扶持好小商小贩，保证进城的农民有饭吃。小微企业和小商小贩是解决就业的主要渠道。韩国在20世纪90年代亚洲金融危机之前，50家寡头企业的产值占据了全国的90%多，但解决的就业人数不到全国的20%，绝大多数的就业还是要依靠小微企业和小商小贩，这种情况在我国也不例外。但随着城市化的发展，许多城市政府因市容、食品卫生、社会治安等方面的管理需要，将小商小贩赶走，取而代之的是大型的超市和饭店。这不但大大提高了城市居民的生活成本，也减少了就业水平。我们不能一边喊着让农民进城，一边又寻找各种借口不许他们做生意，如果那样，他们的就业出路在哪里？

　　七是以基础教育全面职业化，培养众多的“技术农民”和“技术工人”。随着越来越多的农业人口流入城市，就业成为最大的挑战。要解决这个问题，一方面，要通过“适度规模的小农经济”尽量将农民留在农村，以减少城市就业的压力；另一方面，要通过基础教育的全面职业化，造就“职业农民”和“职业工人”。在这方面，日本、德国、瑞士等国家为我们提供了借鉴。这些国家都号称有10万家的百年老店，兢兢业业地从事各种行业，生产着全世界最优质的产品，即使发生经济危机，也会在风浪中屹立不倒。

　　〔作者为国土资源部不动产登记中心（国土资源部法律事务中心）副主任〕