资源型城市转型的阜新样本时间： 2016-04-10信息来源：植凤寅　作者：hjr_admin　责编：

        主持人的话：资源型城市的经济转型与可持续发展，是一个世界性的课题。近年来，由于市场需求锐减、国际矿产品价格大幅下跌，资源型城市本已尴尬的发展再次遭遇更大困难。2001年底，国务院将辽宁省阜新市确定为全国第一个资源型城市经济转型试点市。作为一个资源型城市以及老工业基地，阜新能不能走出一条中国式资源枯竭型城市的转型之路，无论对资源型城市本身，还是对国家可持续发展，都具有重要的理论和现实意义。在资源型城市经济转型中，资金来源从来都是大问题。近期，记者奔赴辽宁阜新对此进行了采访。本期一线话题采访嘉宾包括中国人民银行沈阳分行行长张启阳、阜新市政府副秘书长艾强、阜新市金融局局长张争红、阜新市发改委副主任胡国勇以及国家开发银行辽宁省分行客户五处处长张晓达。


        记者：根据2013年国务院下发的《全国资源型城市可持续发展规划》中的统计数字，除了云南与河南，辽宁省的资源型城市算是较多的，有15个。那么，辽宁省内资源型城市整体的经济转型情况是怎么样的？

        张启阳：东北是资源型城市较多的地区之一。2001年，国务院确定阜新市为我国第一个资源枯竭城市经济转型试点，拉开了辽宁省资源型城市转型的序幕，经过多年的努力，取得了明显成效。首先，主要经济指标持续高速增长。2014年辽宁省六个被列为资源型城市的地级市实现生产总值7465.31亿元，占全省的25.7%，鞍山、抚顺、本溪、盘锦四市经济增速高于全省平均水平。

        其次，摆脱对单一产业的依赖，经济结构不断优化。如辽宁省阜新市构建十大主导产业，初步形成多元化产业结构，从“煤电之城”变身为“液压之都”；本溪依托药材、自然风光优势，发展医药、旅游产业，打造出药都、枫叶之都新品牌；盘锦摆脱对石油天然气开采业的依赖，发展石化及精细化工、化工新材料、能源装备、海洋工程等主导产业，走上以港兴市之路。再次，大力改善人民生活质量。在财政资金有限情况下，加大对教育、医疗、住房、社保等公共服务的投入力度。本溪、阜新等市持续实施采煤沉陷区治理和棚户区改造工程，切实改善居民生活水平。最后，生态环境建设取得成效，着力改变了“重开采、轻治理”的问题。开展绿化造林和废弃矿山生态修复等工程，改善生态环境，如改造后的阜新市森林覆盖率达到32.3%，林木绿化率提高到42.8%。

        记者：阜新在实行经济转型之前的经济特征是怎样的？

        胡国勇：阜新是因煤而兴的一座资源型城市，是我国著名的煤电之城。比如，海州露天矿曾经为亚洲最大的露天煤矿、阜新电厂是亚洲最大的火力发电厂。转型前的阜新，煤电独大，占全市工业比重达76%。上世纪80年代以后，随着煤炭资源的衰减，阜新“矿竭城衰”。在煤炭资源枯竭情况下，这种“单马拉车”的产业结构承载着全市经济发展重任，其结果必然是负重前行、低速徘徊，2000年阜新主要经济指标均居辽宁省末位。总体来说，经济转型之前的阜新面临着五大矛盾：资源递减与产业经济的增长需求矛盾，产业结构单一与综合经济发展的矛盾，市场化因素先天不足与发展市场经济的矛盾，环境质量下降、生态恶化与城市人居环境改善的矛盾，职工下岗失业增加、群众生活困难与社会稳定的矛盾。特别是后两个矛盾，严重制约了地区经济的发展，影响了人民群众的安居乐业。

        记者：转型后的阜新发生了哪些根本性变化？
    
        张争红：2001年，国务院将阜新确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市。2003年，中央明确了实施东北老工业基地振兴战略，其中明确指出要继续做好辽宁阜新经济转型试点工作，总结经验，加以推广。到2014年底，阜新市煤电产业已由原来的一业独大降到了经济总量的17%左右，装备制造产业上升到地区生产总值的30%以上，全市农副产品深加工占到经济总量的35%；此外氟化工等新兴产业也有了长足发展，全市构建起了多元化产业格局。昔日城市最大污染源和地质灾害源的海州露天煤矿已变成国家级矿山公园，过去的“百里矿山百里棚户区”已成为一座现代化的新城区。
    
        记者：阜新可以说是我国众多资源型城市发展的一个缩影。阜新在实行经济转型的过程中遇到的最大困惑是什么？
    
        艾强：回顾阜新十余年的转型历程，其间各级党政遇到的最大难点有两个：路该怎么走？钱从哪里来？作为资源型城市，阜新在转型前一直沿袭着“先生产、后生活”的建设观念，一直施行着非持续发展的经济增长方式，导致城市发展也受到这两方面因素的严重制约。在经济转型过程中，阜新探索过单一产业优先发展，也曾尝试过重点改善民众生活环境等转型模式，因受地域条件、历史负担等客观因素影响，收效均不显著。之后，在中央和省政府的支持下，阜新制定了以煤电传统产业为基础，以现代农牧业、新能源、高新技术产业为推动，以第三产业为突破，以保障民生造福于民为支撑的多元立体转型之路。但是，对于阜新这样一个积弱地区来说，偿还历史旧账、建设新型城市、实现经济与社会全面转型的最难之处还在于资金。

        记者：在一些发达国家，如法国、德国资源型城市转型取得成功的很大原因在于国家的高投入、高补贴。但是，根据中国的实际情况，完全依靠国家投入实现转型困难较大。资金从哪里来？

        艾强：为支持阜新转型，从2007年开始，国家给予了阜新专项转移支付。2011年，国务院同意对阜新等11个首批资源枯竭型城市转移支付延长至2015年。同时，辽宁省政府对阜新重点项目也给予了相应的资金支持。上级政府的政策与资金支持，给阜新转型这辆列车装上了轮子和发动机。让机器动起来、让轮子转起来还需充分发挥自身能动性，充分挖掘自身优势，充分调动外部资源，充分引入社会资本。近几年来，阜新市政府积极主动地引进了多项外部资本投资，通过与央企、国企、大型民企的联姻，引进了技术，带来了资金。同时，在辽宁省金融办的协调下，省内多家金融机构与阜新市建立了帮扶对子。国家开发银行对阜新转型过程中的多个关键环节给予了重点信贷支持。

        记者：总体看来，金融支持资源型城 市发展的现状是什么样的？
    
        张启阳：近年来，金融机构有力推动了辽宁省资源型城市的转型升级。截至2014年末，全省资源型城市贷款余额5664亿元，同比增长14.1%，鞍山、抚顺、本溪、阜新、盘锦贷款增速高于全省平均水平。直接融资稳步发展。截至2014年末，资源型城市共发行各类债券90只，累计融资1692亿元，分别占全省20%和30.2%。金融机构积极处置不良贷款，减轻企业负担，支持基础设施建设和龙头企业发展，促进新兴产业和民营企业壮大，加快服务和产品创新，充分发挥金融杠杆作用，为资源型城市转型创造条件。
    
        人民银行针对经济转型进展情况，充分发挥窗口指导作用，制定多项措施意见，利用多种货币政策工具，引导金融机构优化信贷结构，促进经济结构调整，支持经济转型升级。一是建立协调机制。人民银行沈阳分行主动与劳动、财政、商业银行和社区进行协调和沟通，进一步完善小额贷款业务操作办法，引导商业银行加大对吸纳下岗失业人员较多的小企业支持力度，发挥小企业促进就业和再就业的作用。二是推进直接融资。人民银行沈阳分行积极开展金融市场业务培训和宣传，引导资源型城市企业了解和关注金融创新产品，提高直接融资意识。出台《关于加快发展全省非金融企业债务融资工具的指导意见》，充分发挥金融市场在资源配置中如今的海州露天煤矿已成国家级矿山公园的基础性作用，促进扩大直接融资规模。三是结合资源型城市发展要求，打 造金融支持新模式。如，为支持阜新市棚户区改造建设，人民银行沈阳分行引导金融机构加大支持保障性安居工程力度，在侧重金融支持保障性安居工程建设的基础上，关注安居乐业问题，实现了支持经济转型、再就业与支持保障型安居工程建设相结合的金融支持系统工程，形成了集保障性住房建设贷款、土地开发贷款、按揭贷款、助业贷款及金融配套服务为一体的“既能住得进，又能住得好”的阜新模式。四是开展金融创新试点。人民银行沈阳分行积极配合各方，充分利用好银行间市场，争取辽宁省在国有资产证券化试点、棚户区改造项目专项资产证券化试点方面取得突破；积极参与东北振兴产业投资基金、战略性新兴产业创业投资基金等基金及基金管理公司设立工作。
    
        记者：国家开发银行具体从哪些方面对资源型城市经济转型进行支持？
    
        张晓达：国家开发银行在支持城市经济转型中注重与银行、政府、企业的三方合作，把支持当地重点产业项目和支持重点民生工程结合起来。比如说，产业项目方面，对省、市政府重点关注的区域性产业园区基础设施建设项目累计发放贷款9.7亿元，重点支持了当地液压、皮革等产业园区建设，大力支持对地区经济发展具有基础拉动作用的煤、电、交通企业类客户融资；在居民生活保障领域，对阜新市各期棚户区改造项目累计承诺贷款54.78亿元、向城市居民失业保险投放贷款1.5亿元、向城市引水项目投放贷款1.9亿元。截至2014年末，国开行对阜新地区的贷款累计承诺额197.7亿元，累计签订合同金额197.7亿元，累计贷款发放121.3亿元，当前贷款余额100.7亿元。100.7亿元存量贷款中由省、市、县三级融资平台承贷的政府类项目余额43.1亿元；由当地煤、电企业承贷的地区重点产业类项目余额56亿元；其他类项目余额1.6亿元尤其是对棚改的信贷支持，确保了阜新市棚户区改造工程的顺利实施，显著提高了棚户区居民的生活质量，城市基础设施得到全面加强，城市面貌发生了翻天覆地的变化，推动了阜新经济和相关产业的转型发展。

        记者：信贷投入集中与信贷供给相对不足是金融在支持资源型城市发展中存在的突出问题，如何解决这两个问题？
    
        张启阳：资源型城市的大量资源被配置到资源相关产业，出现了产业锁定效应，由此也导致了资金集中于资源类产业，带来了金融锁定现象。同时，资源型城市普遍存在金融资源供给需求不匹配的现象。解决这一问题主要在于提高金融配置效率，建立多层次融资体系。提高信贷资源配置效率，突出信贷支持重点，金融机构根据政策导向和产业发展重点，确定重点支持项目，做好信贷计划与其他投融资计划的衔接；充分利用金融市场，支持优质企业发行债券和股票，拓宽企业资金来源；发挥财政融资功能，加强中央预算内投资的支持和引导作用，同时有效利用地方财政资源，加快对重点项目先期资本金的投入，吸引其他形式资金投入；充分有效利用保险资金，允许保险公司参与资源型城市重大项目投资；设立资源型城市转型和接续产业发展基金；发挥政策性金融作用，通过贷款、债券、“债贷组合”等形式，为地方基础设施建设提供长期资金。

        张晓达：一是需要坚持规划先行。在资源型城市转型发展中，政府应当先规划后建设，通过科学规划、合理布局，明确城市转型发展的方向和目标，统筹提出基础设施、民生发展和支撑产业等领域的发展重点，避免浪费资金和资源的形象工程建设，构建保障资源、环境、经济能协调发展、相互促进的城市发展规划，保障有限的金融资源按照规划进行有重点、有方向的投入，达到集中信贷资源打歼灭战的“四两拨千斤”效果。二是需要打造金融生态。金融生态好坏是城市能否吸引金融资金、留住金融资金的关键，政府要把信用建设放在突出位置，发挥好主导和表率作用，积极扶植市场化的融资主体建设，加强公益性项目贷款风险补偿机制建设等，银政合作、信用共建，让金融机构能够放心向城市转型发展“输血”。三是需要发挥开发性金融的引导作用。开发性金融能够在没有市场的地方推动市场建设，在市场失灵的领域弥补市场，要抓住开发性金融大额、中长期融资优势和种子资金优势，在民生、转型和发展领域开展系统性合作，进而能够撬动社会资金、做大融资总量。国开行在信贷支持阜新转型发展时就把握了几点原则：与资源型城市经济转型相结合、与土地资源优化整合相结合、与促进就业和再就业相结合、与完善城市基础设施和增强城市功能相结合、与深入开展社会主义核心价值观教育和提高棚改新区居民 素质相结合。通过这“五个结合”，系统性支持城市转型，不仅让弱势群体享 受了改革开放的成果，而且推进了老工 业基地的振兴和发展。

        记者：资源型城市由于历史等原因，金融生态环境或许并不具有吸引力。对于金融机构来说，最大的困惑或者说难点在哪里？

        张启阳：良好的金融生态环境的确有利于增强经济与金融的良性互动。经过多年建设，辽宁省资源型城市金融生态环境不断改善。各级政府部门在这方面也做了不少工作。如在信用体系建设方面，充分发挥征信系统作用，积极扩大征信产品应用范围，健全诚信机制，加大不良贷款化解力度，防止企业逃废债务；在机构方面，各地积极将金融机构“引进来”，大力培育地方机构，已基本形成全国性银行、股份制银行、城商行、农商行、农信社、村镇银行、小额贷款公司、融资担保公司、证券公司、保险公司等较为齐全的金融结构；在合作方面，在省级和市级层面，通过项目对接会、“融资顾问进创新型企业”等多种形式，搭建银企合作平台，将信贷资金与地方重点项目和企业有效对接。

        现阶段我国经济进入“新常态”，金融机构对资源型城市进行支持的过程中，面临最大问题是投资的选择与风险防控的平衡。一方面，对于传统资源型行业，金融机构沉淀了规模可观的信贷资金，但需求不足、产能过剩和产业结构调整等因素使部分产业和企业缺少后劲，银行等机构倾向逐步退出；另一方面，接续产业初期规模较小，发展前景不确定，金融机构介入谨慎。如何选择合适接续项目，在有效防控风险前提下，获得可持续盈利，成为困扰金融机构的主要问题。

        艾强：金融资本的运营关键在于安全性和回报率。推出可持续发展的优质项目、切实保障金融投资的本息偿还是地方政府需要履行的义务。在量力而行基础上尽力而为是阜新市政府多年来秉承的融资合作理念，即以实事求是、审慎负责的态度进行项目开发与运营；发挥政府组织优势，调动各方资源形成合力，严把借、用、管、还关口，给金融机构创造一个平稳的操作环境，给项目开辟一个良好的成长空间，给百姓交一份满意的答卷。

        记者：采访中我们也了解到，虽然棚改解决了工矿职工的居住问题，但是很多人家的就业情况并不是很理想。

        张启阳：就业等社会问题一直是资源型城市在经济转型过程中面临的重要压力。从辽宁省情况来看，2013年，辽宁省阜新和盘锦市仍有近四分之一在岗职工从事初级资源型行业，阜新城镇登记失业率为3.9%，高于全省平均水平。此外，由于资源型城市长期存在“企业办社会”的现象，随着企业兼并破产和剥离相关职能，公共服务供给相对不足的问题开始显现。

        解决就业问题，要培育能有效吸收就业的劳动密集型产业，大力推进自主创业，发展服务业，提高公共服务供给能力和质量。金融可从多个角度发力：一是要加大对小微企业、个体工商户的信贷支持，使其能更好吸纳剩余劳动力；二是要做好下岗失业人员小额担保贷款、小额信贷巾帼致富贷款等发放工作；三是针对下岗失业人员缺乏有效抵押担保物问题，可发挥小额贷款公司、担保公司优势，提高其资金获取能力。

        张晓达：妥善处理经济转型过程中 必然出现的社会问题，是政府关注的热点，也是开发性金融与政府资源、社会资源的有机结合点。具体来说：一是支持地区产业结构的调整，扩大就业领域。这里面既有第一、第二产业的国家重点投资项目，也有需要大力扶植的第三产业项目。二是支持保障性公益事业，完善民众生活条件。以阜新为例，国开行在支持当地棚改的同时，对该市供水、社保、助学等民生项目均给予了信贷支持。三是推动资源产权制度革新，盘活民间资本。伴随城乡体制改革，资源型城市的经济转型必将带动城乡居民的资本流动，而金融力量可作为盘活民间资本的孵化器和推动器。四是推动社会资本参与政府类项目，拓宽投融资渠道。

        记者：对于资源型城市的经济转型，国际上有哪些成功经验？

        张启阳：美国东北部地区、德国鲁尔区、法国洛林地区、日本九州地区、意大利西北工业三角区等世界著名老工业基地，都曾经历这个过程。从国际经验看，主要有以下几点：一是以国际市场需求为导向，高起点转型。如当面临传统产业衰退时，法国政府专门成立土地整治与地区行动领导办公室和洛林工业促进与发展协会，制定以提高国际竞争力为内容的转型目标。二是注重资金和技术投入，拓宽资源产业转型资金来源。当年法国政府每年投入资金约30亿法郎，用于洛林地区改造，占洛林工业转型资金总投资的30%。从技术投入看，发达国家都特别注重在技术改造的同时，创立高新技术公司和产品，形成新经济增长点。三是发展多元产业，培育新的中小企业。根据欧盟国家的教训，单纯对采掘业的财政援助或价格补贴不能增强竞争力。资源型城市应因地制宜，发展可再生资源产业，鼓励第二产业和非国有企业发展，活跃地区经济，缓解就业压力。四是建立健全法律法规，促进资源型城市可持续发展。德 国矿山法对地区开发、复垦及资金来源等都作了明确规定，如要求企业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施，必须预留足够复垦专项资金。