东北地区新型城镇化建设的四个着力点时间： 2016-10-18信息来源：祝滨滨 吴明东 杜磊　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：在新型城镇化建设背景下，东北地区应加快推进城市群建设，重点提升城市群中心城市的经济实力和综合功能，优化城市群内部格局，促进大中小城市协调发展，加强城市群的扩散效应和带动作用；坚持“以人为本，城乡统筹”原则，大力提升城镇的经济实力和支撑能力，发展合作经济、特色经济，统筹推进城乡社保体系建设，更好地推动城乡协调发展；探索资源型城市多元化发展路径，科学制定城市产业发展规划，提前布局资源型产业的接续替代工作，依托优势资源，探索资源型城市的特色化发展道路；加强沿边城市对外流通关键节点建设，打造东北地区中心流通关键节点城市，科学定位地区过渡流通关键节点城市，逐步降低区域内物流运输成本。
    　关键词：东北地区；新型城镇化；城市群；资源型城市；农村；物流
    　中图分类号：F061.5  文献标识码：A
    　文章编号：1007－7685（2016）02－0060－04
    　DOI：10.16528/j.cnki.22－1054/f.201602060
    　作者简介：祝滨滨，东北师范大学经济学院教授、博士生导师；吴明东，东北师范大学经济学院博士研究生；杜磊，吉林省社会科学院助理研究员。
    　注：本文是吉林省社科基金重点项目“吉林省新型城镇化发展进程与对策研究”（编号：2014A8）的成果。
 
    　一、加快推进东北地区城市群建设
 
    　作为老工业基地，东北地区曾凭借其先进的重工业在城镇化进程中走在全国前列。然而，受历史和现实诸多因素影响，东北地区城镇化进程趋缓，尤其在城市群建设方面明显滞后。作为新型城镇化的重要内容和形式，城市群将成为未来区域经济的重要驱动力和增长极，也是构建合理的区域城市结构体系的重要基础。目前，东北地区城市群发育缓慢且相对集中。虽然各城市群在地区经济总量中占有重要地位，但其在人口和经济总量区域占比方面并不突出，且对区域的辐射带动作用非常有限。而且受到老工业基地的影响，各城市群内部产业结构单一、趋同，造成区域内低水平、同质化竞争严重，缺乏有效的协调机制，影响城市群竞争力的提升。近年来，东北地区加快城市群整合步伐，提出新的城市群建设构想，但受国内外经济形势的影响及东北地区自身各类问题的制约，资源整合缓慢，城市间分工协调问题无法解决，导致城市群建设效果并不理想。因此，加快城市群建设应成为东北地区新型城镇化建设的重要内容。
 
    　首先，重点提升城市群中心城市的经济实力和综合功能。以哈尔滨、长春、沈阳、大连等城市群中心城市为重点，以提升城市综合功能为目标，科学制定发展规划。将地区人口和产业向中心城市合理集中，形成人才集聚优势和产业规模优势，打造城市群乃至地区经济增长中心，快速提升其经济实力和市场竞争力，增强其辐射带动功能。提高对外开放水平，积极参与国际分工，提升城市金融、咨询等服务功能，打造东北亚区域国际经济中心。如，哈尔滨市应加强对俄罗斯的经济合作，提升其对俄罗斯远东地区的影响力；稳步提升长春市在大图们江区域开发中的地位和作用，加强与韩国、日本的经济合作，打造面向东北亚地区的经贸合作平台；进一步提升沈阳市的航运能力，巩固制造业优势，使其成为重要的国际制造中心；加强大连市海运中心建设，打造国际金融、商务、旅游中心。同时，不断提升中心城市建设和管理水平，从根本上解决各类“城市病”，最大限度降低其给中心城市发展带来的不利影响，夯实中心城市的可持续发展基础。
 
    　其次，优化城市群内部格局，促进大中小城市协调发展。针对城市群内大中小城市的资源禀赋、地理位置等情况，对不同城市的职能、规模等进行科学规划，避免城市群内部无序、同质的重复建设及恶性竞争。一方面，强化大中小城市的产业功能，以产业带动人口集聚，在缓解房地产库存压力的同时，提升产业的支持和配套能力。另一方面，增强大中小城市的服务功能，降低居民生活成本，打造宜居城市，防止人口过度集中于城市群中心城市，缓解中心城市的资源和环境压力。此外，应加快推进交通运输设施的高速联通，畅通城市群物流体系，推动产业链的合理分工和布局，强化城市群各级城市间的经济联系与合作。
 
    　最后，加强城市群的扩散效应和带动作用，形成协调发展的城市带。延续老工业基地建设时期的城市经济实力分布，东北地区经济重心整体上集中于几个城市群，加之现有城市群自身实力和带动力不足，导致其他城市发展更加缓慢。因此，应围绕城市群建设，强化其扩散效应和带动作用，在东北地区形成与之协调配合的城市带，通过承接部分产业链环节及交通运输节点、补充和配套产业建设，形成一些城市带，实现城市群与城市带的互动发展，带动东北地区城市整体经济实力的提升。此外，现有城市群大多处于地区轴心地带，而配套城市带则多处于沿边地区，因此，应充分发挥其对外优势，加强其窗口建设，并以沿边城市为起点，构建东北地区对外经贸往来大通道。
 
    　二、探索符合东北地区实际的特色化城镇建设路径
 
　　东北地区既是国家重要的重工业基地，同时也是重要的粮食生产基地。发达国家发展经验表明，城镇化、工业化与农业现代化是相辅相成的关系。农业现代化为城镇化发展提供人力和资源支撑，城镇化和工业化为农业现代化发展提供技术装备支持。然而，东北地区的现实情况是：一方面，重工业尤其国有大型重工业企业不仅对农业现代化发展支持力度有限，而且其发展面临困境同样抑制了城镇工业的健康发展，导致仍有大量剩余劳动力滞留农村。另一方面，随着农业补贴的提高及农村生产生活负担的降低，加之近些年东北地区大规模的基础建设投资，大量农民选择兼业模式，在从事玉米种植等对劳动力要求较低的农业劳作的同时，选择季节性进城务工，市民化意愿较弱。此外，东北地区城镇经济实力普遍较弱，其工业大多是以为国有企业配套为主，民营经济发展滞后。城镇间产业结构同质化严重，缺乏具有地区品牌效应的知名品牌企业，长期发展动力不足。城镇各自为政，缺乏交流与合作，固守于当地税收和行政规制，不利于企业的分工协作与做大做强，难以实现规模经济。而经济实力弱反过来阻碍了城镇各项设施的建设完善，使城镇人口少、规模小、功能弱，带动农村经济发展、推动农业现代化作用有限。因此，东北地区城镇的发展及其作用的有效发挥，必须立足于对东北地区实际的充分认识，在统筹工业化与农业现代化的基础上，走特色城镇化发展之路。
 
    　首先，坚持“以人为本，城乡统筹”原则发展城镇经济。考虑到东北地区城镇的实际情况，在其发展过程中，不能以传统的城镇化发展思路为指导，必须坚持城乡统筹，充分考虑农民的发展需要和意愿。尽管东北地区仍存在大量农村剩余劳动力，但由于现有城市吸引力不足，加之为保证粮食安全，近些年国家制订了多项农业补贴和支持政策，因而农民转变身份的意愿并不强烈。即使推动农业规模经营、引入商业资本进入农村，农民更愿意通过转包等手段流转土地，而不愿意彻底“市民化”。因此，东北地区城镇发展既要以市民为本也要以农民为本，要从城乡统筹的高度看待产业选择、社会资源分配等问题，切不可为发展城镇而无视农业、农村、农民的发展。
 
    　其次，大力提升城镇的经济实力和支撑能力，发展合作经济、特色经济。一是提升城镇自身经济实力。这是城镇得以健康发展的前提，也是其各项功能得以正常发挥的基础。对此，应摒弃过去各自为政的封闭发展思想，以开放的理念，联合周边城镇和农村，走发展合作经济之路，通过政府搭建平台、企业积极合作，形成发展合力，避免无谓的竞争消耗。结合当地特色优势资源，发展特色经济，通过企业联合、品牌联合等途径，实现区域化的品牌效应和规模经济，凝聚城镇长期可持续发展的内生动力。二是提升城镇支持农业现代化的能力。城镇经济实力的提升，必然带动第三产业的发展及农村劳动力的涌入。而东北地区城镇的一项特殊功能，是更好地支持农业现代化，促进新型农业规模经营的发展。因此，东北地区城镇发展必须防止过度扩张和侵蚀农村资源，而应合理引导农村劳动力流动。可与周边城镇联合发展农产品深加工行业或推动运输业发展，并给予农产品输出和农业机械输入以适当补贴，以推动农村经济的同步发展。
 
    　最后，积极推进城乡社保统筹制度，更好地推动城乡经济社会协调发展。城镇是城市与农村的过渡形态和连接纽带，因而也是实现城乡协调发展的重要载体，这在东北地区尤为如此。城镇不仅能更直接、更广泛地吸纳农村劳动力，而且会为农业、农村、农民发展给予最直接和有效的支持，能有效实现农民生活方式的“市民化”。尤其在东北地区，随着土地价格的上涨和农业实际收入的提升，很多农民并不愿意放弃土地转为市民，而是更偏好以兼业的方式，在保留土地和农民身份的同时，扩大收入渠道。因此，东北地区应积极推进户籍管理制度改革、统筹推进城乡社会保障体系建设。打破城乡二元结构，更好地适应新型城镇化建设中农村剩余劳动力转移对社保的需求，使农民享受到与城镇居民同等的基本公共服务，加快城镇化建设进程。
 
    　三、探索资源型城市多元化发展路径
 
    　东北地区自然资源丰富，资源型城市众多。而近年来资源枯竭型城市如何转型和发展成为东北地区经济的一大难题。整体看，东北地区传统资源型城市主要面临的困境有：一是历史负担沉重，地方经济举步维艰。资源型城市主要依托资源型产业，多属于劳动密集型产业，甚至存在一个城市大部分居民就业都直接或间接与该产业相联系的情况。因此，随着资源日益走向枯竭，不仅城市经济受到严重打击，而且造成失业问题。加上转轨过程中对失业人员的补偿普遍不到位，导致这些资源型城市发展一直背负沉重的历史负担。二是自然环境隐患多、改善成本大。由于资源型产业大多为高污染、高能耗产业，而且过去对于自然环境的关注不够，生产过于粗放，导致很多资源型城市遗留大量待解决环境问题，威胁当地经济的正常发展和居民的正常生活。由于过去并不存在环境补偿提留，长期遗留导致环境改善成本越来越高。三是产业结构转型缓慢，接续产业选择缺乏科学性和积极性。资源枯竭型城市的转型发展必然依托于接续产业的选择与产业结构的调整。但一些资源枯竭型城市或者为政绩盲目选择接续产业，导致效果不佳和资源浪费，或者为等待国家的支持和补贴政策，而怠于推动产业的自主转型，导致城市经济长期限于停滞状态。但东北地区仍有着正在发展和形成中的资源型城市，尤其林业资源城市，如何在新的形势下走出可持续发展道路，是东北地区新型城镇化必须考量的问题。
 
　　首先，继续加强资源枯竭型城市的转型改造。资源枯竭型城市的出路在于通过发展接续产业，推动城市的转型升级。目前，东北地区资源枯竭型城市转型试点已取得一定成果，但一些城市转型效果并不理想。对此，应在多方论证并与周边城市进行交流协商的基础上，科学选择接续产业，既要防止盲目上马，又要杜绝城市间的模仿竞争，使每个资源型城市都能根据自身特点，走差异化、品牌化的发展道路。建立多元化的现代产业体系，延伸产业链，加强区域间分工合作，优化城市产业结构。针对资源枯竭型城市的历史遗留问题，国家应考虑东北地区经济实际，适当提高国家补偿的比重，降低省内配套补偿比重，以减轻城市发展负担，使之尽快获得可持续发展动力。
 
    　其次，科学制定城市产业发展规划，提前布局资源型产业的接续替代工作。对于不可再生资源，依托其发展的资源型城市应推进城市产业的多元化发展，防止产业结构单一化带来的巨大转型成本。在发展资源型产业过程中，注重以绿色发展理念规范其生产经营活动，最大限度降低对生态环境的不利影响。可通过制定资源型企业绿色运营法规制度，或资源环境污染阶梯型收费制度，抑制企业的环境污染行为。一旦发现违法违规行为，除进行相应处罚外，企业必须承担环境的恢复工作。同时，积极推进新兴产业发展，优化城市产业结构，为城市经济发展提供长久动力。
 
　    最后，依托优势资源，探索资源型城市的特色化道路。对于依托于可再生资源如林业资源发展的资源型城市，应积极探索资源的多元化利用路径，发展特色城市。近年来，随着天然林资源保护工程的贯彻落实，东北地区森林资源得以恢复和发展。但同时，却一定程度上影响了依托林区的城市发展及居民收入的提高。事实上，随着收入水平的稳步提升，居民消费已从生存型消费转变为享受型消费，绿色食品、优质的环境、原生态的自然空间正成为居民消费关注的热点。因此，资源型城市应转变思路，探索新的特色化发展路径。一方面，可在充分保护东北地区自然生态资源的基础上，跨行政区整合资源，积极开发具有地理标识的特色生态食品，联合打造绿色食品的区域品牌。另一方面，稳步探索自然生态旅游资源，走生态旅游城市化道路。在借鉴国内外生态旅游成功经验的基础上，以地方申请或联合申请、省级有关部门联合审核批准的形式，稳步开发东北地区的自然生态资源，建设特色化的生态旅游目的地，同时避免生态环境的过度开发、竞争性开发。
 
    　四、重点打造流通型关键节点城市
 
    　随着“互联网+”的深入发展，人们的购物方式发生了巨大变化，很多商家脱离实体店，选择在网络上销售商品，而更多消费者也选择通过网络购物，导致传统零售业遭受很大冲击。即使在农村地区，网购消费的比重也开始快速提升。而与之相对应的是，现代物流业发展迅速，物流企业如雨后春笋，为网络购物奠定了良好的基础。可以说，“互联网+”下的消费行为转变，推动了城乡生活方式的一体化，丰富了整个消费市场。一方面，“互联网+ 现代物流+ 现代商业”在解决就业、推动创业发面发挥了重要作用，对东北地区引导农村剩余劳动力流出、充实城市经济、促进农业规模经营具有重要意义。另一方面，能为东北地区的各类商品尤其是特色农产品、优质绿色生态产品提供更广阔的销售平台，为东北地区经济发展带来活力。对此，除加强沿边城市对外流通关键节点建设外，还应重点加强中心流通关键节点城市和过渡流通关键节点城市建设。
 
    　首先，打造东北地区中心流通关键节点城市。考虑到已有城市群中心城市，如沈阳、长春、哈尔滨等，作为区域政治、经济、文化中心以及金融、商务中心，其城市功能定位已较为丰富，如果作为区域中心流通关键节点城市，不仅对城市面积有着更高的要求，影响城市的有序扩张，而且会给城市交通等带来诸多问题。因此，建议在城市群中心城市的临近城市，通过交通网络的外延式扩张和链接，打造中心流通关键节点城市，如吉林省的吉林市和四平市。这类城市本身曾承担过铁路、公路交通的枢纽功能，且由于临近城市群中心城市，因而并不影响其对这些城市流通服务功能的实现。
 
    　其次，科学定位地区过渡流通关键节点城市。以地理特征、辐射半径、交通建设成本、购买力等指标为参考，以有效联通中心流通关键节点城市、沿边对外流通关键节点城市和更好覆盖全地区为原则，科学定位地区过渡流通关键节点城市。集中建设管理科学、运营严格的大规模仓储流转中心，进行统一、规范化配货运输，做到所有物流商品往来明确、可追溯、可追责。同时，鼓励制造企业在周边城市建设生产基地，在降低企业运输成本的同时，带动区域城市经济的发展。在建设关键节点城市基础上，逐步降低区域内物流运输成本。借鉴发达国家和地区的经验，推动东北地区内各类车辆高速公路免收费。不仅可从供给侧有效降低企业经营成本，提升东北地区制造产品的价格优势；而且可以此为前提，对超载、超高等运输行为进行严格惩处，有利于更好规范运输行业的发展。
 
    　参考文献：
    　[1]张平宇. “振兴东北”以来区域城镇化进展、问题及对策 [J]. 中国科学院院刊，2013（1）：39－45.
    　[2]张占斌. 推进新型城镇化的重要原则和战略任务 [J]. 新重庆，2014（4）：8－9.
    　[3]魏静，郑玲. 新型城镇化背景下东北三省城乡商贸流通交易平台构建研究 [J]. 商业经济，2014（2）：3－5.
 
    　（责任编辑：李琪）