中美土地征收制度比较研究时间： 2016-07-05信息来源：沈飞 赵久田 李文谦　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.06.013
 
    　虽然中美两国具有不同的政治体制和土地所有制背景，但在制度环境、征收范围、补偿标准等方面对比研究两国土地征收制度，对客观认识土地征收在不同发展阶段的作用，明确我国土地征收制度下一步改革完善方向，仍具有借鉴意义。
 
    　美国土地征收制度的主要内容
 
　　在美国，土地征收并非将私人土地转为联邦或州政府所有的唯一方式，通常只是作为政府对私人土地进行市场购买但无法协商一致时的最后手段。土地征收须具备3个基本要件：公共目的、法律程序和公平补偿。
 
　　公共目的。在美国，确定征地是否符合公共利益，由两方面因素决定：一是用地要求是否由政府或公共部门提出；二是政府征收土地的用途是否符合公共利益由法院最后裁定。与其他国家一样，美国的政府机关、公共交通、基础设施、军事、教育等用地，都属于较为明确的公共利益范围；但如发展经济是否属于公共利益范围就存在较多争议。当被征收人对政府征收土地用途的公益性质有异议时，可上诉法院裁定。
 
　　法律程序。程序合法在美国法律体系中非常重要。如果政府征地程序不合法，将可能直接导致法院判决其征地无效。尽管联邦和州政府在具体程序上不尽相同，但大体上包含以下环节：一是满足时限要求的预先通告；二是政府评估被征收土地，向被征收人送交评估报告，提出补偿金额；三是政府召开听证会，阐述征收必要性和合理性，如被征收人有异议，可进行司法挑战，迫使政府放弃征收；四是如在补偿金额上无法达成一致，通常由政府上诉至法院处理；五是法院通常要求双方分别聘请评估师进行评估，并进行最后一次平等协商；六是如双方仍不能达成一致，则由普通公民组成的民事陪审团确定补偿金额，最后由法院判决生效。
 
    　公平补偿。美国法律确立了土地征收的“公平补偿”原则，即土地征收补偿标准应是被征收时的公平市场价值。公平市场价值不仅包括被征收土地的补偿价款，还包括对被征收人因征收导致其他土地、生活就业等受到影响的损害赔偿金；不仅要补偿被征收土地的现有价值，还要兼顾考虑补偿土地可预期的未来价值。以市场评估价值为基础，通过协商谈判或司法程序来确定补偿标准，基本上保障了大多数土地征收实践的公平补偿。
 
    　中美土地征收制度对比
 
    　土地征收范围对比。公共利益是土地征收的先决条件，也是决定土地征收适用范围的重要因素。但在世界各国，公共利益都难以准确界定，尤其是当征收对一部分人（非大多数）有利时，往往引发激烈争论，界定结果也不尽相同。在美国，经济发展是否属于公共利益一直没有定论，法院裁定也只能是具体问题具体分析。近年来，法院判决逐步倾向于不支持经济发展作为公共利益，且政府通过征收手段将某私人土地再转给其他私人的做法也受到很大限制。
 
    　在我国，法律并未明确界定公共利益范围。从我国土地征收多年来的实践情况看，落实各项规划、优化城市布局、重大基础设施建设、经济社会发展等，实际上都被纳入了公共利益范畴。须要注意的是，我国现有法律框架下，土地征收不仅仅是公共利益的需要，也是满足城镇发展非农建设用地需求的一种主要合法途径。按照相关法律规定，我国的农民集体土地如要进入土地市场和城市开发建设序列，目前只能通过土地征收转为国有土地的方式实现。因此，相对美国而言，我国的土地征收范围更为宽泛。
 
    　此外，美国土地征收制度中还存在另一种形式——管制征收，即政府如果对私人土地采取过多管制或限制，导致私人土地无法使用或获得经济收益，所有权虽未转移，也视为征收并给予公平补偿。这种法律认定机制避免了美国各级政府以管理措施之名、行土地征收之实，从而保护私人产权及收益。相对而言，我国土地征收制度缺乏类似的认定理念和补充制度设计。
 
    　土地征收补偿标准对比。美国法律明确规定了土地征收必须实行“公平补偿”，即不论政府对私人土地进行土地征收的强制性如何，其补偿必须是土地公平的市场价值，而且补偿价款还包括因土地征收受到影响、损害的其他方面赔偿。
 
    　相比而言，我国法律并未明确为“公平补偿”，土地征收并不以公平补偿为必要条件，而且由于集体土地不存在完全的市场交易，因此在土地征收实践中无法简单以市场价值、公平补偿等原则来衡量土地征收补偿标准的高低。
 
    　对我国土地征收制度改革的启示
 
　　与土地管理改革进程相适应，逐步规范土地征收的公共利益适用范围。我国土地征收制度，不仅满足了公共利益的用地需求，更是在现有法律框架下集体土地进入市场的主要通道。党的十八届三中全会以后，我国稳步推进集体经营性建设用地“入市”改革，进一步缩小土地征收范围，下一步应重点强调土地征收的公共利益性质。须要注意的是，缩小土地征收范围仍然是一个渐进的过程，需要与集体土地入市改革进展程度相匹配，否则容易给国家经济建设发展带来一定的阻碍。
 
    　进一步探索提高补偿标准和扩大补偿范围，逐步推进公平补偿。近年来，我国一直在探索提高土地征收补偿标准，也取得了一些积极的成效。但目前土地征收的补偿标准仍不能普遍达到公平市场价值的标准。建议在现有基础上，一是拓展土地补偿的内容，突破原有的土地补偿费、安置补助费、青苗（附着物）补偿费等体系。在补偿理论和计算方法中，不仅要充分考虑补偿被征收土地的损失，还要充分考虑由此引发的连带影响和损害，从而达到扩充补偿内容提高补偿标准的目的；二是考虑通过纳入最低生活保障等途径，体现土地对被征收人的生存保障底线作用；三是在缩小征地范围同时，将土地补偿标准逐步调整以市场价值为参照，向公平补偿方向推进。这一点在美国土地征收补偿中有较完整体现，可考虑作为我国补偿标准完善提高的借鉴方向；四是将“管制征收”补偿理念逐步运用到实践中，对政府管制或限制过多导致的土地权益损失给予合理补偿。
 
    　建立和畅通土地征收争议的协调解决机制。我国土地征收实践中存在大量的矛盾冲突，被征收人通常选择上访方式进行解决。相比美国的土地征收争议解决机制，我国的法律机制和手段在土地征收实践中的运用还不够广泛和顺畅。建议在以下两方面加强建设：一是建立明确、顺畅的法律解决机制，引导土地征收过程中的争议双方采用法律手段协调解决，最大程度确保争议解决的公平问题；二是应全力保障征收双方在法律程序、法律手段、法律成本上的对等性，基于目前被征收人多处于弱势的局面，可在一定时期内将重点放在提升被征收人谈判地位和谈判能力方面，从而推进土地征收制度中的法律机制建设。
 
    　（作者分别供职于国土资源部土地整治中心、国土资源部政策法规司）