征地制度改革的路径选择时间： 2016-07-08信息来源：郭冬艳 岳永兵 黄洁　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.06.015
 
    　近年来，为适应新型城镇化发展的要求，扭转城镇建设对新增土地出让收益过多依赖的局面，改变粗放的土地利用方式，一些地区正在进行征地制度改革，并积累了一定的经验和案例。总结起来，改革内容主要集中在5个方面：一是界定公共利益，缩小征地范围；二是强责任严标准，完善征地程序；三是依照市场规律，提高补偿标准；四是提供社会保障，拓宽安置途径；五是共享开发享利益，尝试征地新法。本文以在这5个方面具有典型经验的地区为样本，分析现有征地制度改革所面临的问题和困难，并提出针对性的政策建议。
 
    　征地制度改革的地方实践
 
　　为加快征地制度改革的步伐，一些地区按照缩小征地范围、完善补偿标准、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。2010年国土资源部开展缩小征地范围的试点，允许试点城市对公益性与非公益性用地认定进行探索。湖南省长沙市在城市规划圈内，区分公益性和非公益性用地，将政府征收严格限定在公益性用地范围。四川省成都市制定《成都市缩小征地范围实施办法》，试点区（市）县的城镇规划建设用地区范围外，除商品住宅开发用地以外的其他非公益性用地，可以批准使用农村集体土地，不再采取征收土地的方式用地。
 
    　在规范征地程序方面，福建、江苏两省设立政府补偿费资金专户，征地前由建设单位将征地补偿资金汇入，确保征地补偿费专款专用、发放到位。山东省根据审批工作实际，设计运行《山东省建设用地审批管理信息系统》，进一步规范征地程序。北京市强化了对被征地农民补偿安置的制度机制和标准措施，认真落实《北京市建设征地补偿安置办法》，在征地报批前，征地双方必须协商确定征地补偿标准并签订征地补偿协议，以确保被征地农村集体经济组织和农民的合法权益。
 
　　在确定征地补偿标准时，一些地区综合考虑多方因素，制定区片综合地价，在一定程度上缓解了补偿标准过低、补偿同地不同价的矛盾。2013年5月，山西省将土地补偿和安置补助费调整为每亩3.12万元，比2009年2.57万元提高了5500元，上调幅度达21.4%。2009年，湖南省下发《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》，综合考虑各种因素划定区片等别，实行一个区片“一个标准”。浙江省义乌市2014年下发《义乌市征用土地区片综合价暂行规定》，从7月1日起征地补偿标准提高到每亩5.6万元。
 
　　征地补偿安置不应只是单一的货币安置，而是多渠道、多元化安置途径和保障措施。如一些地区采取在城市建成区进行社保安置和住房安置方式，城市规划区以入股安置和住房安置为主，城市近郊区的居民适宜货币安置和留地安置，县域农业区适合货币安置和农业安置。北京市在确保人员安置费用的前提下，建设项目征地可以根据实际情况采取实物补偿、留地安置等多元化补偿安置方式，改变了过去单一货币补偿方式。浙江省义乌市率先实行被征地农民社会保障制度，从上世纪90年代开始，对土地70%以上被征收的行政村，实行留地安置政策，同时可安排商服综合用地，以支持农村集体经济可持续发展。
 
    　除此之外，一些经济较为发达地区还尝试探索征地新模式。北京市拓展集体土地“自征自用”模式，即对城市规划范围内的现状集体土地，农村集体经济组织可自征自用，用于产业发展，安置农民就业，但自征自用的土地不得转让。该政策有效保障了集体经济组织的土地财产权和发展权等权益不丧失，将土地级差收益留在集体，维护了农民的长远生计，成效明显。广东省东莞市探索“统筹开发、利益共享”模式，土地开发所得收益扣除相关税费和开发成本后，镇与社区的收益按5：5分成。统筹开发地块由所属社区负责提交给镇进行统一开发，社区负责土地补偿、青苗补偿、安置补助费用、简易建（构）筑物拆迁补偿费用等，按每亩2万元的标准由社区包干负责并计入土地开发成本。
 
    　现行征地制度改革的主要问题
 
　　征地缺少专门的法律规范。当前，各地的征地制度改革试点正在稳步推进，但纵观《宪法》、《土地管理法》及其实施条例，以及地方出台的实施办法中，我国尚没有一部专门的法律对征地制度进行规范。改革要有顶层设计，否则地方自行探索容易遭遇法律障碍，《土地征收条例》的出台已经刻不容缓。
 
　　征地补偿标准不完善。土地征收标准不完善主要体现在：区片地价认识不统一、衔接不到位。由于法律法规对区片综合价的内涵界定尚未明确，其到底是执行价、最高价，还是最低价都不确定，导致各地补偿悬殊较大，跨区片征收时矛盾较为突出。征地区片价每隔几年会进行动态调整，对接综合保障体系时，进保人员的个人缴费标准如何调整，也需要相关政策来完善。同时，征地补偿标准仍然偏低，且新旧政策不一也是导致各地征地矛盾突出的重要起因。虽然近年来征地补偿不断提高，但由于许多征地项目建设周期长、年份跨度大，当时没有一次性足额补偿到位，后来补偿出现了新旧政策交叉、补偿标准难以一致的情况，从而引发矛盾。
 
　　征地程序不透明。尽管部分省市已经建立征地预存款制度，引入信息化办公方式，但是当前各地征地程序仍存在不少问题。例如：实际工作中，征地前期已将权属、地类、面积、补偿标准和地面附着物等进行了确认登记，审批之后才进行“两公告、一登记”，群众往往认为这是马后炮；个别地方不按程序实施，减少公告程序，缩小公告范围，缺乏必要的协调沟通，损害了群众知情权，矛盾加剧。
 
　　与其他领域改革的冲突。一是产权制度改革与征地补偿对象的矛盾。以四川省成都市为例，目前成都已实现统一户籍，户口登记地与实际居住地一致，宅基地的产权可以随着农民进城，农民不用丧失承包地就可就业、参加社保，农民与市民一样共享政府提供的公共服务、社会保障和福利。这一举措是实现城乡统筹，产权保护的重大尝试，但如果其现有农村土地面临征地时，就涉及补偿安置问题，是按集体经济组织成员身份补偿，还是按照产权拥有者的身份补偿？因为两者的利益差距较大，解决不好容易引发矛盾。
 
    　二是征地制度改革与集体经营性建设用地入市的矛盾。只有通过缩小征地范围，才能为集体经营性建设用地入市让渡出足够的空间。只有建立集体经营性建设用地交易土地增值收益与国有建设用地使用权交易价格、土地征收补偿的均衡机制，才能保证国有与集体建设用地使用权按照“同地、同权、同价”的市场原则进行交易。
 
　　三是土地财政依赖性与征地收益减少的矛盾。土地出让收入是地方政府财政收入中最具弹性的部分，地方政府债务偿还对土地出让收入的依赖程度较高。深化征地制度改革必然会降低政府的土地出让收益，在不能确保政府财政来源的情况下，贸然采取激进的改革方案，难以得到地方政府的实质性支持。
 
    　未来征地制度改革的方向
 
    　各地在征地制度改革领域的大胆探索和积极实践，有效缓解了征地冲突，为被征地农民提供了长远利益保障。笔者认为，未来征地制度改革应包含两方面：一是对公益性项目征收集体土地机制的完善；二是非公益性项目使用集体土地的探索，将征地改革与集体经营性建设用地流转有效结合起来，循序渐进，逐步减少土地财政依赖性。
 
　　完善公益性项目征收集体土地制度。具体措施包括：一是尽快建立集体土地征收的专门法律体系。随着改革试点的陆续开展，应及时总结各地经验，适时将行之有效的政策上升为法律制度。加快研究制定《土地征收条例》，明确规定土地征收范围、实施主体、补偿安置标准和征地必须经过的程序，做到具体、明确、可操作性强。
 
    　二是列举法界定公益用地内涵。目前的《土地管理法》并没有对“公共利益”给出明确的界定，这给地方政府以“公共利益”的名义滥征和低价征用土地留下了巨大空间。明确界定公共利益范围，可以缩小地方政府的征地自由度，强化市场机制在土地资源配置和保护方面的作用力度。
 
　　三是完善区片地价补偿机制。采用科学方法合理划分区片，明确区片划分原则，相邻区片差距不宜过大，注意适当调整，尽量减少跨区征地。笔者建议，明确征地区片综合地价作为最低价，允许各地在不低于征地区片价的前提下，根据实际情况自行确定征地补偿标准。区片地价对接综合保障时，建立社保缴费标准与区片地价相协调的动态调整机制，保障被征地农民利益。
 
　　四是在国家层面建立留地安置制度。可依据实际情况，将留地安置与其他安置方式灵活结合：在经济发达地区，采用完全留地的方式；在经济欠发达地区，采用留地安置+ 货币补偿方式。依据农民集体所有的土地价值不减少的原则，确定留地面积。返还土地的产权应由集体所有转为国家所有，先征后返。
 
　　五是科学设计征地程序。建立土地补偿费预存制度，同时明确征地补偿款发给农民后，被征土地相关权利人的权利方可终止，有效防止土地补偿款不到位，层层截留的行为发生。同时将“两公告、一登记”的征收程序前移，避免征地提前、程序后补的现象。
 
　　将征地制度改革与集体建设用地入市统筹考虑。处理好征地制度改革与农村集体土地入市之间的关系，科学规划是根本，利益协调是保障。区别土地是征收还是入市和土地的规划用途有直接关系，农民对规划心存质疑，必然会对土地征收产生不满，有碍征收工作的进行，因此必须增强土地规划的科学性、严谨性、权威性。当前，土地征收补偿标准低于集体经营性土地入市的价格，引起农民心理失衡，所以土地增值收益分配应该通过税收调节，来达到土地征收补偿标准和集体经营性土地入市的收益均衡。
 
    　推进税制改革，逐步减少土地财政依赖性。减少地方政府土地财政的依赖性，是一个渐进的过程，不能贸然一减到底。各地可测算土地财政支撑情况，设定一个时间点，在过渡期间推进税制改革并且发展土地二级市场。同时推广房地产税，改变地方政府的收入结构。西方发达国家的实践证明，房地产税可以为地方政府提供可靠的收入来源。
 
    　（作者供职于中国国土资源经济研究院）