从变化规律看土地利用政策——以湖南省为例时间： 2016-07-19信息来源：杨利民 徐异凡 刘华平　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.12.015
 
    　1997年～2013年是湖南省经济建设快速发展时期，笔者通过对这一时期土地利用变更调查数据的分析，探究该省土地利用变化以及建设占用耕地的规律，进而或可为政府制定土地利用政策提供参考。
 
    　土地利用总体变化情况
 
    　新增建设用地变化情况。1997年～2013年，湖南全省土地利用变化总量为1248.5万亩。受退耕还林政策的影响，2000年～2006年，各年的变化量在71万亩～193.1万亩之间，其他年份的变化量在36.3万亩～64.6万亩之间。其中，新增建设用地总量为347.7万亩，占全省土地利用变化总量的27.8%，年均20.4万亩，而且2004年后随着经济社会发展，新增建设用地用量有逐年增加的趋势，2010年用地量达到峰值41.3万亩。新增建设用地各年的总体变化规律，与湖南省地区生产总值的各年变化规律基本保持了一致。除此之外，变化较大的地类还有林地、草地、城市用地、其他土地、公路用地以及建制镇用地等。
 
　　流向农用地的土地类型。目前流向农用地的各类土地包括：一是未利用地。其中新增耕地中有质量相对较高，但地势较低，易遭水淹的土地，如内陆滩涂等开发的未利用地；也有质量相对较低，地势较高，水源难保障，位置偏远的未利用地。二是建设用地。一部分村庄和采矿用地、公路用地、水库水面用地等复垦为耕地、园地、林地、农村道路。目前来看，这部分复垦的耕地，一般地势条件较好，质量较高，交通方便，易于利用。
 
    　占用农用地及未利用地的地类情况。占用耕地和未利用地的主要是城市用地、建制镇用地、村庄用地、采矿用地以及交通和水利设施用地等。其中，村庄建设占用耕地面积比例比较大的原因是村民建房大都选择在承包的耕地上；采矿用地主要是采矿、采石、采砂场和砖瓦窑及尾矿堆放等用地，这部分用地占用的耕地一般质量不高，占用旱地的比例较大；在水利设施用地中，由于水库一般建在山谷，因此，占用林地的比例比耕地大。而水工建筑很大一部分是修堤，堤大部分是修在耕地上，因此，此块用地占耕地面积比较大。
 
    　耕地流向规律分析
 
　　1997年～2013年期间，湖南全省耕地减少的去向由大到小依次是：林地、公路用地、城市用地、建制镇用地、园地、村庄用地、采矿用地等。变成林地、园地的耕地基本上是质量较低、地面坡度较大的低等级耕地；只有部分农业结构调整变成林地、园地的耕地，地势较平坦，土地较肥沃，在必要时可以恢复为耕地。建设用地大多在地势平坦地区，占用的耕地则多为质量较高、地面坡度较小的优质耕地。
 
　　其中，不同类型新增建设用地占用耕地面积的比重分别为：水工建筑用地52.0%、村庄45.3%、公路用地44.6%、城市43.5%、铁路用地43.0%、建制镇42.1%、采矿用地33.7%、水库水面14.3%。从上述数据看，除水库水面外，其他新增建设用地占用耕地面积的比例，均大于湖南省耕地占非建设用地的比例21.2%，但远小于国家下达的年度建设用地计划指标中允许占用耕地的比例。建设用地占用耕地比例较大，一是耕地基本上分布在地势较平坦的区域，而建设用地大部分也在这些区域；二是建设占用耕地与平山搞建设相比，成本少，难度小；三是国家下达的年度建设用地指标中允许占用耕地的比例较大，宽松的占用耕地指标计划难以达到保护耕地的目的。
 
　　同期，城镇村及工矿用地各年占用耕地面积的比例在31.1%～48.8%之间，该比例呈波动性，这与地方政府耕保意识增强和“土地财政”影响度的关联较大。而历年交通用地占用耕地的比例在逐年下降，这说明近年交通建设对保护耕地的意识在逐渐加强。
 
　    对土地利用的几点建议
 
   　 通过对各类土地利用情况和耕地流向规律的分析，笔者从加强耕地保护和土地要素更好地支撑经济社会发展建设的角度，对当前土地利用情况提出以下几点建议：
 
    　建立合理的耕地保护责任制度。目前，国家下达给地方政府的耕地保有量、基本农田保护面积都是以土地调查耕地面积为基础，笔者认为这种做法并不利于调动地方政府保护耕地的积极性。建议耕地保有量仍以各地的耕地资源数量为基础确定，基本农田保护面积按人口数量确定。当地人口数量多，耕地资源数量有限，不能完成基本农田保护任务的，可以向耕地资源多的地区购买基本农田保护面积指标，以增强地方政府保护耕地的意识，降低地方政府以地生财的冲动。
 
    　严控建设占用耕地的比例。要从规划入手严格限制建设占用耕地的比例。应根据城镇周边地形地貌、水文地质条件、耕地分布状况等确定城镇发展方向和布局方式。城镇建设应尽量避开耕地集中连片区域，向耕地比例小的区域发展。城镇周边地形起伏不大（山丘高差小于30米）的，平地建设相对容易，占用耕地面积的比例应小些。城镇周边地形起伏较大（山丘高差大于30米）的，移山建设相对较难，占用耕地面积的比例可以适当放宽。
 
    　目前，从全国层面看，国家下达年度新增建设用地计划指标仍然偏多，这不利于地方耕地保护。国家在下达年度建设用地计划指标时，应严格控制建设占用耕地面积的比例，各地耕地占辖区非建设用地面积的2倍较为合适。
 
    　具体到各类建设项目，公路、铁路等线型工程用地占用耕地面积的比例，在当地耕地占辖区非建设用地面积比例的基础上，可适当增加约20个百分点。同时，交通线路应避开成片耕地区域，既要确保交通运输畅通，又要保护耕地。城镇村及工矿用地占用耕地面积的比例，在当地耕地占辖区非建设用地面积比例的基础上，可适当增加约10个百分点。在建设用地审批中，要对项目选址的科学性、必要性进行论证，对纯占用耕地的项目要严格审查。
 
    　加强耕地占补平衡管理。占补不仅要数量平衡，更要质量平衡。要严格评定开发、占用耕地的质量。建设用地审批中，耕地占补数量、质量不能平衡的不予批地。要加强开发耕地指标异地转让的管理，异地转让指标要进行网上交易，以提高耕地指标的取得成本。同时，控制每年异地转让指标的数量，限定购买指标的使用时间，防止因购买屯积指标、低价转让指标给耕地保护工作造成困难。对于新开垦耕地的利用，要允许农民、公司进行多种经营。
 
    　加强对农业结构调整用地的管理。要建立农业结构调整用地数据库，将坡度较缓、土层质量较高的已退耕还林地，以及挖塘养鱼、种植果树等经济作物的耕地调查入库，为未来农业结构调整重新利用这部分耕地种植粮食作物打基础。同时，在长江流域治理完成，洞庭湖防洪标准降低后，过去废弃的宅基地要复垦，过去退田还湖的耕地应允许耕种，以提高湖区农民的收入。
 
    　（作者分别供职于湖南省国土资源厅、中南大学地球科学与信息物理学院以及湖南省国土资源规划院）