土地发展权何去何从——从闲置土地说起时间： 2016-07-20信息来源：晓叶　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.02.001
 
    　闲置土地不是一个陌生的话题，无论对于政府部门还是对于坊间人士。不过，坊间更为关注的是一些开发商囤地获取暴利问题，因为这直接关系房价涨跌以及分配公平，危及切身利益；而政府关注的是地产市场秩序与规则、以及有限的建设用地资源如何高效配置的问题，这既是政府职责所在，也与政府的公众信誉度密切相关。
 
    　为此，政府设立了专门的规章制度来加强对闲置地的管理和处置。1999年4月，国土资源部发布《闲置土地处置办法》，2012年又对相关规则进行了进一步修订。然而制度虽日趋完善，但土地闲置现象却依然屡禁不止。2014年进行的一次专项督查表明：2009年至2013年全国已供建设用地中被闲置的土地达105.27万亩。相关部门由此在全国开展了闲置土地大清查和督查处理工作，一年后，国务院针对重大政策措施落实情况而开展的第二次大督查结果显示：截至2015年12月底，全国已处置闲置土地85万亩，占发现的闲置土地总量的81%。查处虽初见成效，但土地闲置问题依然是政府部门不能忽视的一个重要问题。
 
    　与此同时，大量土地闲置带来的严重后果越来越显化。土地闲置后地价暴涨的例子比比皆是。如清查时发现的一例位于广州白云区的地块，获取土地时出让金仅1000多万元，闲置5年后地价升值近21倍，开发商获利超2.4亿元。
 
    　有些开发商利用政府的监管疏漏与市场的“翻云覆雨”囤地升值，只是土地人为闲置的原因及后果之一，另一重要原因，则是部分地方政府获取的用地计划指标供应不出去，但为了不影响下一年度的指标申报总额，往往先将剩余指标批转征用，而后闲置待用。还有诸多其他原因，暂不细述，仅上述两大原因与现象，细究起来，其实都与土地发展权密不可分。
 
　　因为，无论是开发商“空手套白狼”获取的巨额囤地收益，还是地方政府“守株待兔”带来的土地垄断效应，皆非出于闲置土地的“自我创造”，其实质来源，是土地发展权的“变现”。
 
    　实行用途管制制度后，土地发展权的问题日渐显现，其核心在于土地发展权的价值显化及其带来的土地增值收益合理分配问题，这也是当前我国深化土地管理制度改革亟需面对的重大问题之一。国家通过土地规划管制和建设用地计划指标控制对土地实行管控，实际是对土地发展权进行的一种管制，因此，从本质上看，土地增值收益的分配问题其实是土地发展权的“权力走向”问题。
 
　　我国土地的所有制分为国家所有与农民集体所有两种形式，有人说，前者的土地发展权归国家，后者的土地发展权却被国家从农村土地中剥离出来，由政府完全享有，是不合理的。对这一点，应该有一个客观的总体认识。农村集体土地的发展权首先必须纳入国家法律法令与相关法规制度管控范畴内。按现行法律规定，政府通过土地征收来实现集体所有权的国有化转变，从而获取了集体土地的发展权。但对于已实现用途转变的集体建设用地，却是允许在一定范围内有限流转的，其进一步的流转制度及其权益分配等相关制度的建设也已开始试点。从这一点来看：其一，发展权的实现与价值分配方式并非完全由政府垄断，但要遵循国家法律法规和制度的管控；其二，发展权的核心还在于土地用途是否改变。
 
    　土地发展权何去何从，关键在于其价值收益的分配走向。第一，在“政府之手”的管控下，可以通过税收的手段来进行发展权价值收益的调节分配，比如征收土地增值税、不动产税等；第二，在“市场之手”的调节下，可以在实现价值最大化的基础上，通过确定合理比例，让国家、集体、以及具体的土地使用权人公平共有土地发展权。