对人地挂钩政策的研究与思考时间： 2016-07-20信息来源：姚瑶 李松 綦群高　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.04.003
 
    　土地与人口发展、生产生活和生态环境保护密不可分。随着我国工业化、城镇化和农业现代化建设的快速发展，人地矛盾也逐渐凸显。为了化解日益尖锐的城乡土地供需矛盾，促进土地城镇化和人口城镇化的协调发展，国办发〔2008〕103号文件首次提出了“推进城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”。
 
    　自此，很多学者对人地挂钩政策进行了相应的理论和实证研究。
 
    　如何理解人地挂钩政策
 
    　有关专家认为，人地挂钩的内涵主要是指以城乡统筹发展为前提，以解决用地矛盾为目的，依据本行政区域社会经济发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划，遵循人口城镇化与土地城镇化的规律，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩，以现代城镇体系聚集人口增量控制城镇新增建设用地规模，以现代城镇体系聚集人口增量（以前两个年度城镇化率之差，即城镇化增长率）与人口总量的乘积，扣除上级下达的年度土地利用计划后，作为开展人地挂钩的年度规模控制指标。通过土地综合整治有序推进城乡之间、地区之间土地和资金等要素流转和市场配置，实现城乡建设用地和耕地的动态平衡，有效破解城镇化过程中的“人地钱”矛盾，促进城乡一体化发展进步的社会经济活动。从宏观层面上来看，人地挂钩指城乡一体化推进中管理模式和制度创新。中观层面上，人地挂钩指村庄整治、居民点建设中土地指标的腾退及人口流动；微观层面上，人地挂钩指进入城市转化为市民的个体或农户需及时腾退转出地的建设用地指标。
 
    　首先，实行人地挂钩政策能够有效地解决用地难题，对于破解土地供需矛盾有很大的现实意义。其次，积极稳妥推进人地挂钩政策，使城乡土地要素流动成为新常态，有利于统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设。人地挂钩是将新型城镇化与土地制度改革紧密联系在一起，力求共同破题，通过创造一定的制度平台，让城市通过自然吸引农村劳动力，使更多的农村转移人口“市民化”。
 
 
    　人地挂钩政策与增减挂钩政策的区别和联系
 
    　城乡建设用地增减挂钩政策是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理形式。
 
　　人地挂钩政策是城乡建设用地增减挂钩政策的创新和延伸。两者的相同之处在于：第一，两个挂钩政策的根本要求均是以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点；第二，两个挂钩政策的目的之一都是在确保耕地总量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加的前提下，通过优化城乡用地布局来为城市化的推进提供发展空间，有效破解城市化进程中的土地供需矛盾；第三，两个挂钩政策的实现都要通过农村土地综合整治来弥补城市建设用地的不足；第四，两个挂钩政策均是基于该地区土地利用总体规划、城市规划和其他相关规划来实施的。
 
　　两项政策的差异在于：增减挂钩是指某一地区城乡建设用地中城镇建设用地与农村居名点用地的挂钩，拆旧与建新一一对应。而人地挂钩不仅强调城镇建设用地与农村居名点用地的增减相挂钩，而且更加强调的是城市吸纳农业转移人口和外来人口规模与城市建设用地增加规模相挂钩。人地挂钩政策更加注重土地数量与人口数量的相挂钩，它包括城乡两个方面：一是实行城镇建设用地与城镇人口数量（含流动人口）挂钩；二是实行农村土地与人口挂钩。人地挂钩政策不仅可以在县域内实施，而且还可以突破县域在市域甚至省域范围内实施。此外，增减挂钩是选取建设用地供需矛盾突出、农村建设用地整理复垦潜力较大的地区，根据其土地利用总体规划和城镇规划，在同时满足当地政府、企业的需求和农民需求的情况下，将两个特定拆旧地块和建新地块进行挂钩。然而人地挂钩应该是选取人口流动比较明显，并且农村人口愿意到城镇（或新型社区）定居的地区进行实施。转移到城市生活的农民应享有与市民同等的福利待遇，放弃农村宅基地使用权并通过土地综合整治将其复垦为耕地，从而产生出建设用地指标，用于城市建设。
 
    　人地挂钩模式研究
 
    　国内有关于人地挂钩政策实施模式的研究不多，目前人地挂钩政策试点仅限于河南省，因此研究成果比较单一。目前总的来看，可以分为两种模式，一是“地随人走”模式，二是“城镇化率增长指标”模式。这两种模式相比而言，“地随人走”统计模式的优点是在建立了人地挂钩信息管理平台之后，它能够比较精确地测算出，一个城市一定时期内吸纳了多少农村人口和外来人口，需要提供多少新增建设用地指标，并能明确城市增加人口来自哪里，需要为哪里进行拆迁复垦补充耕地。“城镇化率增长指标”模式是依据全省经济社会“十二五”发展总体规划中的未来城镇化率的增长指标，来测算每个地市的城镇人口增加数量，再按照人均用地标准和规模测算出应该匹配的专项建设用地指标数，下达到各地市用于工业化、城镇化建设。
 
    　人地挂钩政策实施中的问题研究
 
    　人地挂钩政策在实施过程中有几个问题应值得注意。算好农业转移人口账、节余建设用地指标的使用、指标增值收益的共享是人地挂钩的3个难点。
 
    　第一，缺乏一套完整的人口流动监管平台，无法准确掌握城市吸纳农业转移人口和外来人口的数量。从而对城镇人口规模，城镇建设用地增加规模和农村建设用地减少规模的测算不准确。虽然，张伟等学者设计出一套基于net的人地挂钩动态监测监管系统，但是还存在一些不足：由于户籍制度改革滞后，清算人口迁移变化量尚存在不足，系统里人口指标和土地指标的置换还未与户籍管理系统衔接，仅仅体现在项目中。第二，农村土地权属管理问题。张世全等学者认为，在人地挂钩政策实施过程中，农村农民转移到小城镇或城市后，应该放弃其在农村享有的集体建设用地使用权和宅基地使用权。作为新的土地管理模式，人地挂钩政策更加重视人的因素，它不仅要破解城镇化用地难题，还要在实施中维护农民群众的合法权益，确保农业农村农民的持续发展。第三，农民市民化问题。人地挂钩政策的核心就是“以人为本”，人地挂钩政策必须在完善的农民市民化体制下进行。增加财产性收益，实现城乡建设用地“同价同权同收益”。第四，保证人地挂钩政策实施的资金来源。在实施过程中，拆旧建新、安置补偿等很多方面都需要大量资金支持，因此，有可靠的资金来源是人地挂钩政策实施的根本保障。第五，人地挂钩指标使用问题。人地挂钩指标为农村集体建设用地复垦为耕地后形成建设用地指标，扣除当地农村各项建设新占耕地的面积的节余部分。人地挂钩指标除了主要用于当地县域经济发展外，在一定范围内公开交易使用。通过建立城乡统一土地市场，将一定比例的人地挂钩指标在省辖市域或省域范围内进行交易，实现农村土地指标收益最大化。
 
    　人地挂钩政策研究的简要评析和未来展望
 
    　总体而言，在用地矛盾突出，城乡二元结构明显的形势下，学术界逐渐开始重视城镇化进程中建设用地结构失衡的问题。
 
    　城镇化建设是发展的必然过程，笔者认为，人地挂钩政策的发展趋势可以包括以下几方面：
 
    　首先，要使人地挂钩政策顺利实施，对人口的监管是非常重要的。需要研究一套完整的人口流动监管体制，以便于及时准确地了解转移人口、外来人口的数量。人地挂钩政策的实施中，完善社保和户籍制度尤为重要。与户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会保险、社会福利等配套制度的改革，是人地挂钩能否顺利推进的关键所在。
 
　    其次，仅靠整理农村居名点来满足城市建设用地的需求是远远不够的，更应该从城市内部进行挖潜，如何合理规划城市建设用地，寻求一个能够使人口城市化和土地城市化共同发展的的城市化发展模式很有必要。宫漫在研究河北省人地关系中提出了3种城市化发展模式：网络式城市化模式、点轴型城市化发展模式和据点型城市化发展模式。
 
    　再次，对人地挂钩政策的研究范围可以适当扩大，在不同的地区进行试点，补充完善人地挂钩政策实证研究，为人地挂钩政策体制的完善提供更多现实依据。在人地挂钩模式上，从户籍制度和土地制度同步改革，探索一个能够使人口与土地共同城镇化的模式。
 
　　最后，在学科研究范式上，人地挂钩政策的研究也将会走上跨学科性交叉研究。就已有的研究文献来看，经济学、社会学、人口学、法学、城市学等学科都从各自不同的学科视角对人地挂钩政策展开了研究，提出了自己的观点，但跨学科交叉性的研究还不多见。目前，跨学科性交叉研究是学术界的一种趋势，单纯地从某一学科的角度来研究人地挂钩政策难免会造成视域的狭窄、研究结论的片面等。因此，在人地挂钩政策未来的研究中，学科的界限将会越来越模糊，相互之间的借鉴和介入将会促使人地挂钩政策的研究更上一个台阶。
 
    　（作者供职于新疆农业大学管理学院）