浅析我国农村土地征收程序存在的问题与完善对策时间： 2016-09-02信息来源：彭兵根　作者：hjr_admin　责编：

　　土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。所以，建立科学、统一、规范、完善的土地征收程序迫在眉睫。
 
    　农村当前集体土地征收程序存在的主要问题
 
　　1. 损害了农村土地集体所有制的宪法地位，违背和动摇了宪法确立的农村经营体制
 
　　对于土地这一最为重要的生产资料，宪法第10条明确规定了两种公有制形式：“城市的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。按照这一规定，农村土地的集体所有制，与城市土地的国有制，同样具有十分重要的宪法地位。目前在某些地方，以所谓公共利益为由，大面积征收农村土地，甚至出现了将农民赶上楼的现象，这些都在实际上构成了对农村土地集体所有制宪法地位的损害和挑战。而在人造的城镇，无论政府还是农民都没有摸索到也来不及探索和积累成功的经营体制。这是十分危险的，也与宪法相悖。
 
    　2. “公共利益”概念模糊，土地征收范围标准过宽
    　
        征收土地是国家为了公共利益的需要，而不是某些经济组织利益的需要。但是，我国现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，造成了法律上对“公共利益”的解释模糊，导致许多地方政府、企业单位与个人打着“国家公共利益的名义”以低廉的价格征用土地，进行商业开发，进而创造商业利润。
 
    　3. 土地补偿费用过低，侵害了广大农民的权益
 
    　以土地过去年产值作为确定补偿费用的标准，不能反映市场对土地及附着物的真实评价，尤其未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准明显偏低，而廉价的土地征收补偿费用难以维持失地农民原有生活水平，难以准确体现地块的区位差异及各地区不同经济发展水平等，侵害了广大农民的权益，导致农民对征地的不满，容易引起农民与政府的冲突。
 
    　4. 失地农民安置方式过于单一，缺乏合理的保障制度
 
    　我国土地征用的补偿制度的核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利。目前在我国广大农村，许多地方政府大多数采用一次性货币安置方式，土地征收后，一部分失地农民由农村涌入城市，但由于缺乏技能和知识，又没有政府有力的就业培训政策的支持，基本处于失业状态；另一部分实现“农转非”的失地农民，即使安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员。他们的就业问题没有得到妥善解决，也没有被纳入城镇失业保险保障的范畴，这样就造成大量种田无地、就业无岗、社保无门的“三无”农民。
 
    　5. 征地费用分配混乱，分配没有具体细则
 
    　目前我国法律只规定了土地征用补偿费的分配原则，没有规定具体的分配标准，对农村集体经济组织的成员资格认定缺乏具有可操作性的规定，对于外嫁女、上门女婿、回迁户、空挂户、超生子女户、户口迁出的大学生、服役士兵、劳教人员、死亡人员家属等能否享有土地征收补偿费分配权、享有多大分配权都无明确的法律依据。因此对征地的补偿安置费缺乏一个分配到农户的具体细则，造成各村、组对征地补偿安置比较混乱。
 
    　6. 地方政府官员滥用权利，利用征地差价创造利润
 
    　因土地而滋生的腐败现象非常严重。某些地方人民政府官员为了发展地方经济，大力招商引资，以畸低的价格征用农民集体的土地，然后转手以高价出让给建设单位，他们则从中吃差价，囊入腰包，损害百姓的利益。
 
　    7. 土地征收程序简单粗糙，制度设计上仍存在漏洞
 
    　我国的征收程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距，土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。主要表现在：我国对公共利益的界定不够明确；公共利益在程序上没有保障；缺少对行政机关的监督机制。
 
    　对我国农村土地征收程序与制度完善的建议及对策
 
    　征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，关系农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系农民的切身利益。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在总结征地制度改革经验的基础上，指出了深化征地制度改革的方向和重点任务就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
 
    　1. 完善土地征收法律法规，严格确定土地征用范围
 
　　建议国家立法机关对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的相应内涵。笔者认为，可以考虑逐步将土地征用限定在以下公共利益性用地范围内：国家机关用地和军事用地；城乡基础设施用地；国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地，如煤矿、机场、大坝等；特殊用地，如监狱、治安拘留所等；享受特殊优惠政策用地，如经济用房建设用地、迁移户用地等；公益及福利事业用地，如学校、医院等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。同时，在法律、制度设计层面许多工作亟待加强：要完善法律，明确农村集体组织成员资格认定标准，清晰划分农地流转利益主体；要制定规范，统一土地征收时地上附着物和青苗的补偿标准，以免农地流转遭遇征地时利益分配纠纷；要积极完成农村土地承包经营权确权、登记、发证工作，明确农户农地权属范围等等。
 
    　2. 严格规范土地的征收程序，突出公示性与可操作性
 
    　可以对土地征收程序进行如下设计：一是公共利益需要的认定程序，包括申请程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申请，政府权力机关应公示告知征收的举办事业、征收目的、是否符合社会公共利益、理由何在等事宜。权力机关在调查后，依据法律对征地目的的界定来判断该征收是否具有正当性。二是征收批准后的实施程序，包括财产评估程序、听证协商程序、补偿标准公示程序。由征收各方代表组成的委员会共同协商、审定征收人提出的补偿方案，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化，最大限度保证补偿方案的公正性，落实征收过程中农民的参与权、知情权和监督权。三是救济程序，如行政复议、仲裁程序、诉讼程序。征收作为政府强制剥夺公民财产所有权或使用权的一种具体行政行为，其对公民造成的损失是显而易见的，是典型的损益性行政行为，因此必须通过法律设定有效的救济途径，作为保障公民财产权的最后屏障。四是给付补偿金并完成征收。双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则由需用地人按照补偿方案支付完土地征收补偿费用，然后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得被征收土地的所有权。
 
    　3. 提高土地补偿标准，切实保障农民权益
 
　　由于失地农民是整个征地过程中真正的利益群体，相关专家在土地补偿标准的制定过程中应该让失地农民也介入其中，根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准，目的是使被征地农民的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。因此对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要充分考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。
 
    　4. 拓宽补偿渠道，完善失地农民保障体系
 
    　为失地农民建立一个可持续发展的保障体系是解决失地农民问题的基础性工程。首先可以采用在土地转让收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立农村社会保障体系。其次，可以积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动就业技能培训，安排相应的工作岗位，为失地农民提供一个培训、求职、登记、职业介绍的一体化免费就业服务。再者，对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取利益。国家应当统一建立起对被征地农民合理、规范、多元保障机制，从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。
 
    　5. 完善分配细则，加强分配管理
 
    　要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，建立土地增值收益分配机制，将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。
 
　    6. 完善土地征用监督机制，加强土地违法管理
 
    　为了更有效地实现对土地征收监管，对土地主管部门系列进行改革，实行统一由中央政府垂直领导国土资源的的执法监督，建立和完善土地征用听证制度，做好土地行政复议和行政诉讼工作，逐步建立起决策有程序、行为有规范、办事有章程、失职有追究的管理体制。当土地行政工作人员违法行政时，让农民可以通过行政诉讼使其被侵害的权利得到补救，要加大对违法批准征地人员的惩罚措施，完善对违法批准征地人员的刑事责任追究制度。特别是各级地方政府要主动从四个方面介入农地流转：建立健全农地流转市场，为流转双方建立流转信息和服务平台，提供流转供求信息、价格评估服务等；提供合同签订和见证服务，提供流转合同示范文本，健全流转合同备案制度；积极培育和壮大价格评估、政策咨询、委托代理、合同公证等配套农地流转的社会服务组织；建立健全农地流转纠纷调解和解决机制，形成调解、仲裁、法院等多途径、多层次解决农地流转纠纷的服务体系。
 
    　7. 建立健全社会保障体制，构建农民转移就业长效机制
 
　　要积极深化改革户籍制度，实现城市居民、农村居民的同等国民待遇。加快建立适合农村特点的最低生活保障、社会保险、失地保险、合作医疗、大病救助、子女就业、农民工保护等多层次农村社会保障体系。在此基础上，各级政府要整合社会资源，加强农村青壮年培训，提升农民就业能力和水平；建立健全各类劳动力就业服务体系，完善劳务协作机制和信息网络；还应当加快发展本地经济，力争使农村剩余劳动力实现就地工作，离土不离乡。
 
    　8. 科学规范土地征收程序，依法保障土地征收公平正义
 
    　针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应结合本国实际情况，要进一步严格规范征地程序，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。同时，通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，保障被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。