公共利益范围界定及征地目录制定思路时间： 2016-12-03信息来源：朱道林 谢保鹏　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.10.005
 
    　如何“缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”已成为当前深化农村土地制度改革试点的重点。
 
　　我国从立法层面始终坚持“公共利益”征地的原则，如《宪法》、《物权法》、《土地管理法》均有相应界定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而且，政府遵循“公共利益”原则行使土地征收权，也是符合国际惯例的。
 
　　但是，在我国现行的城乡二元制度体系下，基于“公共利益”征收土地，面临两个问题：一是公共利益范围如何界定；二是非公共利益用地占用集体所有土地怎么办？目前，集体经营性建设用地入市改革试点正在全面推进，假如这项改革能够得以落实，那第二个问题将有可能得到化解。而进一步的关键问题就是如何界定公共利益范围了，以便合理确定征地目录，缩小征地范围。
 
    　目前对于“公共利益”界定的已有研究，大多数是单纯按用地类型、用地性质、用地主体划分，难以达到操作要求，无法解决部分公益性用地。如果存在经营性使用问题如何排出，同时部分非公益性用地受到制度制约又必须征地时如何纳入征地范围？通过对国家行使征地权的本质属性分析，笔者梳理了现实中界定公共利益范围所面临的困难，提出综合考虑用地类型、用地主体、非盈利及规划管制等要求进行界定的思路。
 
    　国家行使征地权的国际惯例和本质属性
 
    　征地权在国际上普遍认为是“政府引导土地资源利用”的权力，指“最高统治者在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目的的权力”。一般通过法律赋予政府行使征地权。
 
　　归纳国际上政府行使征地权的本质属性，主要包括以下5个方面：一是服务于国家机器，尽管强调“公共目的”，但实际上是国家政权或地方政府在推行公共事业的时候，通过法律赋予政府有权征收私人土地；二是对抗私人产权，尤其在土地私有制国家，“征地权”是处在“土地所有权”之上的，即为了公共目的，土地所有权应服从于征地权；三是非普遍性，即尽管征地权是法律赋予政府的“特权”，但是政府不能滥用征地权，只有基于“公共目的”才能行使；四是非盈利，即政府在行使征地权过程中不能获取经济利益，尤其不能以盈利为目的；五是合理补偿，这是各国法律都非常强调的。
 
　　综合来看，这5个方面实际是相互关联的，首先是为了“公共目的”，因此可以通过法律赋予强制性，可以对抗所有权；这种强制性只能针对公共目的需要，属于“特殊权力”，不能普遍实施，尤其政府不能因此获利，并给予被征收土地者合理补偿。可以说，只有这5个方面同时具备，才能决定政府行使征地权的合理性，才能得到社会公众尤其是被征收土地的产权主体的认可。
 
    　公共利益范围界定面临的困局
 
    　可见，公共目的的界定非常关键。尽管在不同地方分别有“公共利益”、“公共用途”、“公共目的”的不同说法，但主旨都在强调“公共”。近年来国内关于征地制度改革的呼声越来越大，改革的重点除了合理补偿以外，就是如何解决“缩小征地范围”的问题。因此，如何科学、合理、准确地判定公共利益的属性，或者说界定“征地的合理范围”，也成为此次农村土地制度改革的重点和关键内容。
 
    　如果单纯按用地类型、用地性质和用地主体来对此进行界定，是不够全面、准确的。比如：有人认为可以借鉴《划拨用地目录》（2001年10月22日，国土资源部令第8号）确定征地目录，其中包括“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”，但这些用地中有相当一部分在实践中经常存在着经营、获利性质，那么对于征地范围来说，如何区分盈利性和非盈利性就很重要。
 
　　同时，部分用地按主体划分属于公共利益用地，但有时又存在经营性，如何从征地范围中排出？比如：教育设施用地、体育设施用地、医疗设施用地等，在当前教育、体育、医疗投资主体多元化背景下，经营性、非经营性并存，因此同样需要将盈利性与非盈利性区别开，不能仅以用地主体来界定。
 
    　同时，部分非公益性用地，由于受到制度制约，能否纳入征地范围？比如房地产开发用地，其明显属于经营性质，但是在当前法律规定农村集体土地不允许用于房地产开发的情况下，就只能将其作为特例纳入征地范围。
 
    　合理界定征地范围的新思路
 
　　那么，如何解决征地范围的界定呢？综上分析，我们提出应综合考虑用地类型、用地主体、非盈利及规划管制等要求进行界定。即对于用地主体能够完全服从于公共目的的，就通过用地主体确定；用地主体存在多种类型的，可以通过投资建设主体，并且以“非盈利”确定；还有一些是由于成片开发和规划实施的需要，乃至法律规定的排除类型。因此，具体可以从以下4个方面界定征地范围：
 
    　（1）用地主体属于典型的公共与公益事业主体的用地。从用地主体来看，国家机关、政府机关、军事用地等，属于典型这类用地，应首先包括征地范围内。
 
    　（2）非盈利性的公共设施与公益事业用地。判断标准：一是公共设施与公益事业用地；二是非盈利，或者不以盈利为目的。这类用地主要包括，城市基础设施用地、公益事业用地，乃至交通、水利设施用地等。这方面由于经营性与非经营性、盈利性与非盈利性并存，似可通过界定盈利性与非盈利性的判断标准，将非盈利性的用地纳入征地范围。
 
　　（3）城市规划区范围内，为满足成片规划建设要求的用地。这是一种特殊情况，由于城市规划区范围内各种经营性和非经营性用地并存，又需要统一布局，从有利于完善基础设施建设，加强管理、合理用地、集约用地的角度，可以将城市规划区范围内、满足成片开发要求的用地也纳入征地范围。
 
    　（4）法律法规不允许在集体土地上进行开发建设的用地。这方面目前最典型的就是住宅房地产开发用地，由于法律规定其不允许使用集体所有土地进行开发，建议纳入征地范围。
 
    　（作者朱道林为中国农业大学土地资源管理系主任，谢保鹏为该系博士研究生）