农村集体建设用地流转收益分配探析时间： 2016-12-04信息来源：杨红　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.09.011
 
    　当前，探索如何创新农村集体建设用地流转收益分配机制，推动城乡统一建设用地市场的建立，是理论界和业务部门共同关注的问题。
 
    　农村集体建设用地流转收益分配主要模式
 
    　总体上看，主要有4种模式：
 
    　广东顺德模式。主要特点体现在以下两个方面：一是明确集体内部成员的收益分配，集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排；二是明确国家参与土地增值收益的方式，集体建设用地使用权转让参照国有土地增值税征收标准，向市、县政府缴纳有关土地增值收益。初次流转收益的7%交政府；再次流转增值额的20%缴政府。在农村集体经济组织获得的流转收益中，50%用于集体公共事业建设，剩余50%按照村民股份比例分别分配给村民；政府收取部分中，市级占40%，镇（区）占60%。
 
    　江苏苏州模式。特点是对收益分配的规定更具体细化。一是收益分配方式明确具体。初次流转，政府按最低保护价的30%参与收益分配；出租或按年租制方式流转的，流转方每年向政府按年租金的30%缴纳土地收益。再次流转，流转增值额在20%以内的，免交增值费，超值部分政府按30%收取增值费。二是市、县（区市）、乡（镇）三级主体各自规定各级政府收益分配比例。初次流转，市政府按1.5元/平方米收取土地流转收益，县（区市）和乡（镇）政府按3：7的比例分配。再次流转，市政府不再收取土地流转增值费，县、乡两级政府按3：7比例收取。三是明确流转收益使用方向。市、县（区市）和乡（镇）政府收取的流转收益和土地增值收益专项存储，用于土地资源的保护和开发；集体土地所有者获得的土地收益，用于发展农村经济、基础设施的投资和安置农民的就业和生活。
 
    　安徽芜湖模式。初次流转，市、县政府按1元～3元/平方米标准向土地使用者收取土地流转收益；再次流转中，土地增值收益参照国有土地增值税的征收标准缴纳，土地增值收益在市、县（区）、乡（镇）和集体经济组织之间的分配比例为0：1：4：5。
 
    　浙江湖州模式。遵循“谁所有、谁受益”的原则，参与收益分配主体范围较小，仅限于集体土地所有者和农民之间。集体建设用地土地使用者向集体土地所有者缴纳的土地收益，集体建设用地属乡（镇）农民集体所有的，土地收益全部纳入乡（镇）集体土地资金专户；属村或村民小组农民集体所有的，乡（镇）收取15%，其余全部留给85%土地所有者。
 
    　农村集体建设用地流转收益分配面临的主要问题
 
　　收益分配是农村集体建设用地流转的核心，从各地实践情况看，主要面临3方面问题。
 
    　收益分配主体仍不清晰。一是集体土地所有权主体的土地权利不清、组织机构性质不明，参与分配的主体大多不具有能够承担法律经济责任的市场主体资格；二是土地权益关系不清，集体建设用地权益在所有权主体、村民自治组织、经济组织、农民4个主体之间缺乏规范界定，其享有土地收益的法律依据不足。
 
    　收益分配机制不健全。各地尚未建立起完备的收益分配制度和监管体系，从而导致分配主体利益不均衡，集体经济组织内部收益分配机制也尚待健全。内部收益分配是农民充分参与集体土地财产权分配的重要内容，也是法律规定的民主管理、民主决策和民主监督在农村土地制度改革中的体现。从调研情况看，流转收益在村集体与农户之间的收益分配缺乏规范管理。此外，所有权主体、村民自治组织对如何规范使用土地收益缺乏有效措施，收益使用用途方向问题突出。
 
    　相关税费问题亟待明确。一是税收在流转收益分配中缺位。现行税制中，尽管有一系列与土地流转有关的税种，但这些税种均是在农村集体建设用地不允许流转的背景下出台的，对集体建设用地流转能否适用至今不明确，导致实践中各地更多地依赖收费参与土地流转收益分配，缺少了收入分配的严密性和规范性；二是各地政府对流转收益分配设立的收费标准缺乏法律依据，如广东佛山南海区按11.2元/平方米征收市政设施配套费，顺德区则按土地价款的7% 征收市政设施配套费等，都缺少法律规范的支撑；三是部分地区对土地再次流转环节中如何保证所有权人利益，缺乏有效的制度措施。
 
    　建立农村集体建设用地流转收益分配机制的思考和建议
 
    　完善农村集体建设用地产权制度。集体所有是农村集体建设用地所有权归属的主要形式，应在坚持农村集体土地所有制的前提下，明晰占有、使用、收益、处置等各项权能，赋予农村集体所有权主体以出让、租赁、作价出资（入股）等方式处置集体建设用地使用权的权利。
 
    　建立集体建设用地市场交易管理制度，探索完善城乡统一的建设用地市场运行机制。一是完善集体建设用流转价格形成机制，逐步建立与城镇建设用地定级估价体系相衔接的集体建设用地价格评估体系，通过市场机制决定土地价格；二是按照探索建立城乡统一建设用地市场的要求，依据国有建设用地市场交易管理制度，完善形成适用于集体建设用地入市的市场交易规则。改革完善集体建设用地使用权登记管理制度，切实保障供需双方合法权益。
 
    　健全农村集体建设用地流转收益分配制度，探索建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制。一是明确政府角色定位，构建合理的收益分配制度，合理确定政府参与流转收益分配的方式。对于初次流转，政府既可以税收方式参与分配，也可在直接投资前提下直接参与收益分配；对于再次流转发生的增值，应通过税收形式分配。但如何合理地对政府的贡献加以确定，并得到集体建设用地所有人的认可，是一个需要认真研究并妥善处理的问题。二是总结农村集体建设用地流转试点经验，出台和试行农村集体建设用地流转收益分配办法，形成合理有序收入分配格局，妥善处理集体建设用地流转收益分配关系。
 
    　完善集体经济组织内部收益分配管理机制。一是加强农村集体经济组织基层治理建设，健全组织机构，增强基层治理能力。二是规范流转收益在村集体与农户之间的收益分配制度，明确集体所得流转收益的使用方向，如将流转收益用于本集体经济组织发展生产和集体成员的社会保障，避免短期利益行为。三是建立健全收益使用监管机制和财务审计制度，集体经济组织定期公布资金收支情况，接受群众监督，维护农民权益。
 
    　健全和完善农村集体建设用地流转相关税收制度。一是对集体建设用地税收政策进行调整，应坚持循序渐进原则，结合国家各个税种改革方向和总体税负设计，先对农村集体建设用地流转征收部分税种，条件成熟后再逐步扩大范围。二是规范地方政府分配集体土地流转收益设置的各项收费。在当前税收不到位以及各地集体土地流转具体情况差别较大的条件下，地方政府因地制宜设立基础设施配套费、土地收益金等收费参与流转收益分配具有一定必要性，但为防止随意收费，损害农民利益，有必要尽快研究制定该类收费名目，明确收费标准，规范收费支出用途，切实维护农民权益，共享收益成果。
 
　    （作者供职于国土资源部土地整治中心）