加强征地批后监管的探索与思考——以成都的实践为例时间： 2016-12-04信息来源：杨珍惠 佘明勇　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.09.007
 
    　我国现行征地制度脱胎于新中国成立初期的计划经济体制时代，随着计划经济向市场经济体制的逐步转换，征地制度也在不断地完善，改革的呼声越来越高。早期承担具体征地拆迁工作的征地实施机构也逐步转变为征地批后监管机构，其职能调整与转变，在一定程度上折射出征地制度改革探索的历程。
 
    　以转变职能强化征地批后监管
 
    　2003年起，在统筹城乡发展的大背景下，成都市进行了多方面的改革探索。2005年，为落实国务院2004年10月下发的28号文件中关于加强征地实施过程监管的相关要求，成都市加强了征地批后实施监督管理。市征地中心不再实施具体征地工作，转而承担市国土局的征地批后监管、政策研究与指导、人员管理与培训等工作。同时，成都市建立了征地补偿安置工作督查制度，对全市范围内正在实施的各征地项目的补偿安置及廉政情况进行不定期抽查。2006年，成都市在中心城区建立起征地补偿安置工作方案审查及进度资金审查制度，由市征地中心对中心城区，尤其是市级储备土地的征地批后实施项目的方案编制、资金使用、拆迁进度等进行全面监管。2011年开始对全市拟出让国有经营性建设用地补偿安置和权属来源等情况进行审查，目的在于保障所有上市土地的合法性，同时维护被征地群众合法权益。
实际上，此举也是对征地批后实施监管体系的补充和完善。
 
    　2002年至今，市征地中心的职能职责进行了大、小三次调整，伴随单位职能转变, 全市征地批后实施监督管理体系逐步建成并日趋完善。
 
　    成都征地监管体系的成效
 
   　 集体土地征收项目获得批准后，市、县（区）政府及实施单位需要在规定时限内完成“两公告一登记”、对被征地集体经济组织及其成员的补偿与安置、土地的平整打围等工作，客观上时间紧、任务重，加之与群众切身利益息息相关、所涉及的补偿款数额较大，极易引发矛盾。经过多年的研究和探索，成都市基本建立起了一套集体土地征收批后实施监管体系。
 
    　方案审查。征地项目获批后，其补偿安置工作方案分别由各级征地中心审查，并与业主方、实施方达成三方协议。通过对方案的审查，一是可以对征地项目的程序、执行政策等情况的合法性进行把控；二是编制的资金概预算作为项目的成本控制标准，安置计划和拆迁进度作为项目时间表，在项目实施中遵照执行。
 
    　线上备案。项目征收土地公告发布后，实施方除需要将项目基本情况上报外，还需每月上报项目实际进度；项目结束后，要申报完结审查。备案系统结合廉政风险防控信息化工作要求，还专门开发了廉政预警功能，对法定程序履行、政策标准执行实行预警制，使廉政风险防控与业务工作紧密结合。
 
    　现场督察。根据系统备案情况，成都市征地中心按月组织现场督察。通过实地踏勘、查看资料等方式，检查项目法定程序履行情况、政策标准执行情况、补偿费用支付情况等，并填写“项目督查表”，同时根据督察情况，备案系统也会生成预警并通过廉政风险防控平台直接通知所在区（市）县，要求限期整改。
 
    　出让土地审查。土地出让，是征地的最后一个环节，为切实维护被征地群众合法权益，成都市从2011年1月1日起，凡纳入市土地交易市场统一出让的国有建设用地（含中心城区拟出让经营性用地及工业用地、二三圈层经营性用地）在土地出让前，需对拟出让土地权属情况及补偿安置到位情况进行全面审查。同时进行现场踏勘，对被征地群众进行现场询问并做笔录。对拟出让新征国有建设用地，须对宗地涉及村组征地拆迁合法性、程序履行、补偿费用支付、被征地农民社保和住房安置等情况进行严格审查，凡相关补偿费用没有及时足额兑付到位、安置不到位的一律不得进入土地出让程序。开展该项工作的主要目的对征地监管进行强化和补充。
 
    　通过不断的探索和实践，成都市基本建立起了一套“项目启动—线上备案—过程监管—供地审查—项目总结”的全过程监管机制，同时通过建立的征地监管信息系统实现了对全市征地项目的数据化、可视化、网络化监管。其成效：一是规范了征地行为。包括明确了区（市）县政府的征地主体责任和国土部门的实施主体责任，以及各部门在征地批后实施工作中的权责，完善委托程序和委托手续等；二是通过3年多的集体土地征收批后实施监管，全市21个区（市）县均已严格执行省市征地补偿安置政策及标准，各项补偿安置费用及时足额到位，并按照“应保尽保”的要求为被征地群众完善社保手续，政策落实到位；三是通过开展权属来源、补偿安置到位情况等审查，规范了土地出让行为。
 
    　征地批后监管体系建立以来的5年间，成都市共完成1692宗、约111020.73亩拟出让土地的权属及补偿安置完成情况审查，凡履行了拟出让前置审查出让的土地无一例因权属问题引发纠纷，无一例因征地补偿安置不到位引发的信访问题。
 
    　征地批后监管存在的问题
 
    　由于政府既是征地行为的批准者，也是征地拆迁的实施者，既是运动员又是裁判员，征地拆迁中的大量问题没有法定的监管部门监管执法，征地拆迁矛盾因而较为突出，法院也难以解决。而法律法规没有明确赋予国土部门监督管理的职责，征地拆迁补偿安置中出现的各类问题如主体不合法、程序不合法、操作不规范、资金拖欠挪用、被征地群众利益受损、征地纠纷得不到及时解决等，成为目前造成征地矛盾加剧、征地实施困难的重要原因。
 
    　成都市将征地与拆迁作为一个整体，统一由区（市）县国土资源局负责实施。鉴于征地工作量大面广，具有特殊性与复杂性，市、县国土部门不可能独自完成所有的征地实施项目，只能将大部分征地补偿安置的具体事务性工作委托乡镇政府（街道办事处）办理或政府平台公司开展，因而出现了实施单位与责任主体单位脱节，造成了征地实施主体不清、责任不清和监管缺位等诸多问题。也正因如此，成都市探索建立了征地批后实施监管体系，也取得了较为明显的成效。但在几年来的实践与探索中发现，还面临以下两点问题：
 
    　一是法规依据不足。集体土地征收在《土地管理法》第五章“建设用地”中以条款的形式列出，同时也没有在“法律责任”中明确征地拆迁这一项政府性行为应该如何进行自律与监督管理。目前成都市征地批后实施监管体系只是以政府部门文件形式来确立、认可的，没有明确的法规依据和效力。同时，目前出台的相关文件尚未规定任何限制措施，也在一定程度上制约了征地批后实施监管体系作用的发挥。
 
    　二是监管主体难以定位。征地监管行为到底是属于行政行为还是国土系统自我管理行为，目前并无定论。由于缺少法规依据，国土部门对征地行为进行的监督管理就不能定位为一项行政职能，并进而影响到其监管部门的职能定位问题。
 
　    对于加强征地批后监管的建议
 
    　征地是保障社会经济发展的重要环节，因其与群众利益息息相关，社会关注度高等因素，对征地批后实施的监督管理显得尤为重要。成都市开展的征地批后实施监管是在自身实践中探索建立并发展起来的，继续完善的空间还较大。
 
    　一是继续加大监管力度。建立积存土地动态监测库，及时统计和发布全市征地项目实施情况，充分发挥征地监管备案系统作为积极推动全市土地利用向科学化、精心化发展。同时，继续狠抓出让土地前期工作完成情况审查，对征地补偿安置不到位的宗地，一律不得通过审查。
 
    　二是加强政策与理论研究，主动适应全面深化改革的新常态。整合资源，设立或指定专门机构对深化改革中遇到的征地问题进行研究和总结，推动全市征地拆迁工作的开展。如探索货币化住房安置模式、征地补偿与拆迁安置分离、多元化安置方式、户籍制度改革与征地拆迁、农村产权制度改革与征地拆迁等。
 
　　三是继续完善与推进职能转变。一方面着力推进依法征地拆迁，保障征地制度改革工作的持续良性发展；另一方面不断完善征地监管体系，逐步构建征地拆迁仲裁及征地补偿安置争议协调机制；加强征地拆迁从业人员管理，制定从业人员考核与培训机制，推行持证上岗制度。
 
　　此外，由于现行土地管理法律法规缺乏关于征地批后实施过程中政府监管的相关规定，笔者建议：国家在修改《土地管理法》或制定《国家征地实施条例》时，修改现行土地管理法律法规关于征地实施主体的规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门不再作为征地实施主体而承担征地实施的具体事务工作，国土部门应作为政府的管理执法部门，加强对征地实施工作的监督管理并调处裁决征地拆迁纠纷。市、县政府成立专门的事业单位来承担征地实施的事务工作，或者由乡镇（街道）作为法定主体组织实施。征地“两公告”由征地实施主体依法编制，由国土部门审查后报政府批准后实施；同时应赋予国土部门对征地实施工作进行统一检查、监督、管理、执法和对征地实施单位统一考核的权力。
 
    　（作者分别供职于成都市土地学会和成都市征地事务中心）