规范收回国有土地使用权的思考——以广州市为例时间： 2016-12-04信息来源：周为吉 刘璐祯 黄诗琪　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.10.012
 
    　规范收回国有土地使用权是一个较为复杂的法律问题，涉及各利益主体的合法权益。目前由于相关法律法规尚不完善，收回土地后的补偿及其他社会保障措施不健全，致使政府及土地管理部门在收回土地使用权时经常会遇到一些阻碍。加之各地的土地补偿标准各异，以及土地行政主管部门的工作人员对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题理解不到位，给土地收回工作带来诸多困难。因此，为了保障土地使用权人的合法权益，落实依法行政，研究如何规范收回国有土地使用权程序十分必要。
 
　    国有土地使用权收回问题分析
 
    　由于现行法律规范对收回行为的定性及收回国有土地使用权的程序缺乏标准化规定，很多地方因补偿标准不同或收回后利益分配等问题，导致土地难以收回。以广州市所面临的问题为例：
 
    　闲置土地收回形式多于实质。广州市目前已收回的闲置土地情况主要分为实质收回、形式收回两种类型：所谓“实质收回”是指已经完成国有土地使用权属人手续转移流程，包括注销建设用地批准文件、土地登记和土地证书，终止相关合同，签订土地接管确认书。目前广州市能够实现实质收回闲置土地的主要是公益性用地，这类土地是由政府划拨的，牵涉的经济利益、相关利益者较为简单，因此收回较容易。所谓的“形式收回”是指将符合闲置标准的土地列入闲置土地，并向国有土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，但并未完成相关手续流程，更没有对土地进行接管利用，即国有土地依然属于原建设单位名下。目前广州市对闲置的经营性用地普遍实现了“形式收回”，而没有“实质收回”。
 
    　广州市收回闲置经营性用地偏形式、不重实质的原因如下：一是处理闲置土地的政策刚性不足，尚未形成明确的责任追究机制；二是导致土地闲置的原因较多，涉及历史因素、政府因素、企业因素等，这些因素交错在一起，难以明确区分，而建设用地单位却以政府因素或历史因素为由，拒绝闲置土地被无偿收回。对于因历史原因及政府因素导致的土地闲置，广州市目前的做法主要是延长动工开发期限。
 
    　事前征询制度可操作性低。目前，广州市旧城改造推行国有土地收回事前征询制度，即在拆迁之前开展两轮征询，全面、及时、动态地公开各种拆迁补偿安置信息，以取得居民签字的形式获得居民同意改造的证明。但该项制度推行艰难，一方面是由于第一轮征询中，居民对于具体改造和补偿方案并不了解，心怀顾虑导致大部分居民难以在短时间内下定决心在同意书上进行签字；另一方面一些业主常年不在国内或者难以找到原业主，要获得90%以上居民的同意难度较大。
 
    　收地方案不严谨，收地主体多样。对于非旧城改造的国有土地收回，一般是用地单位以公共利益为由申请用地，规划部门审批用地申请，确定用地指标和土地开发强度，并在市委会议上讨论通过。但大多时候方案的出台缺乏详细的可行性分析和比较研究，导致收地范围过大、边界关系复杂，收回后的一些土地存在难拆难建，荒废搁置。同时， 目前广州市收地的主体多样，有市土地开发中心、市道路扩建办、市住房保障办、市重点项目办和各个区的土地开发中心等，收地主体不同，收回后土地的用途和收地的时间节点也不同，导致收地决策过程与决策主体也不一样。
 
　　业主期望补偿标准过高。由于“三旧改造”中对于旧厂房的补偿标准比普通房屋高，因此在涉及非三旧改造厂房的工业用地收回时，厂房业主多半希望按“三旧改造”标准补偿，并因此不配合土地收回及房屋拆迁工作，从而导致国有土地收回效率低下。另外，“三旧改造”的征收途径与一般征收途径在流程上不一致，往往实行“一村一策”、“一厂一策”、“一地一策”，尽管在当时的条件下解决了一些问题，但后续政策的可持续性和衔接性不强，影响了其他国有建设用地的收回进程。
 
　　土地结案手续办理难。根据广州市政府的相关规定，政府储备地块用地结案后，要向国土部门申请拟供应地块用地结案手续确认书。广州市目前的国有土地收回工作仍存在较多没有办理结案手续的地块，这是因为部分国有土地的使用权属人仍为土地收回前的旧业主，还未办理产权注销手续以及变更登记手续。
 
    　主要原因是：其一，因为线性工程用地碎片化、工期短、任务重，在急于交地的压力下，土地储备机构往往难以顾及前期的手续办理问题；其二，线性工程产权关系复杂。线性工程涉及庞大的用地个体群，每个个体间的情况差异大，并且存在较多特殊用地个体，用地利益纠纷、产权不明确等问题导致产权注销或变更登记手续难以完成，从而无法申请办理结案手续；其三，某些工程验收中存在一些难办的前置手续，如缺乏规划许可证、环境评价报告、“产权未注销、未变更登记”等，也影响了收回土地的结案。
 
    　抢种、抢建现象仍难以杜绝。抢种、抢建行为主要是指发生在房屋征收公告前，拟被征收人往往通过不同的途径了解到相关的征收意向信息后，为获取更多补偿利益，在征收范围内种植农作物、树木，新建设房屋或增加房屋楼层或对房屋进行装修等。当前国有土地上房屋征收决定前的社会稳定风险评估工作，包含了问卷调查、民意测验、座谈走访和听证会等环节，这些工作容易透露征收意向，极易引起拟被征收对象的“争取获利”行为。要杜绝此类行为的发生，唯有从法律的角度进行监管，但目前《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有对拟征收人上述抢种、抢建行为进行定义及规范，想要杜绝此类行为难度很大。
 
    　国有土地收回后监管不力。《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》对征收公告、征收补偿以及征收实施都作出了规定，但是没有对国有土地收回过程中以及收回后的管理职责作出明确的指示。有些被成功收回的土地，因各种原因，地上的房屋未能如期拆迁，但还可以继续使用和收益，显示出政府对这些房屋的产权归属、使用、收益与管理存在空白。
 
    　规范收回土地使用权的对策措施
 
    　强化土地收回前的论证，科学拟定收回方案。按照土地利用总体规划、城市规划和生态功能片区规划的要求，科学调整全市土地利用结构，优化土地资源布局。对因公共利益和城市更新工作需要收回土地使用权，必须对项目进行充分论证，广泛征求各职能部门、基层组织、利益相关者和专家的意见，集思广益，进行比较分析，从中挑选出法律上允许、技术上可行、经济上合算的最优方案。在此基础上确定拟收回土地的范围、数量、开发强度和使用管理条件，并将社会稳定风险评估和环境评价工作提前做好，为后面的收回土地使用权公告、听证和报批奠定基础。
 
    　简化确权程序，规范监管制度。对一些历史用地及其地上建筑物，要简化确权程序，采用灵活多样的方式，让原土地使用人主张权利。对无主房、无测绘面积房、门牌号码混乱房、债权关系不清房等情况实行特事特办，也可先由司法公证部门实行证据保全，再实施补偿拆迁工作。同时，规范公告、听证等监管制度，可以适当扩大参加听证的业主数量，以多数人的意见为准，并采用业主内部规劝、说服等自治管理方式。
 
    　分区分时做好拆迁安置工作，提高收地的效率。对产权不清的土地和房屋，由司法和公证部门通过技术方式实行证据保全，对个别没有签订拆迁补偿协议的业主采取快速复议、诉讼方式解决。对因为资金不到位或安置措施未落实的，可以采用先交纳一定数量的保证金，设立专门账户，并在合同中约定补偿金的完结日期、安置的时间节点和逾期处罚的办法，切实保护被征收人的权益，保证收地工作的顺利开展。对于大型的土地收回项目，可以分区域设置动迁条件，只要该区业主签约比例达到了一定数目就可以进行房屋拆迁工作。通过先拆迁区域的先行示范效应，影响临近业主的心态，从而推进整个项目拆迁的开展。
 
　　制定相对统一的补偿办法。针对不同土地收回情况分别制定补偿方式与标准，具体补偿金额可以由房地产评估公司评估确定。补偿标准要向被征收人倾斜，但标准最好一致，避免同一区域土地因不同部门、不同目的收地而引起补偿金额的较大差异。政府正确引导，让市场评估真正体现其公正、客观和权威的价值，降低评估补偿过程中各方利益博弈而产生的风险。
 
    　明确收回后土地及地上房屋的监管责任和权利。制定收回不同土地使用权的结案条件、注销登记、变更登记办法，并明确土地和房屋在过渡期的监管责任。当政府下达收回土地使用权决定书、原土地使用人收到一定比例的补偿款后，由原发证机关注销土地登记，收回土地使用权。如被收回的土地设定抵押的，在收回土地使用权之前，由抵押人和抵押权人协商解除抵押合同，并向原登记机关办理注销抵押登记手续。收回的土地应规定在一定的条件和时间内办理变更登记，明确新的土地使用人或监护人，承担该土地及地上建筑物的安全监管责任。收回后土地变更登记的范围、面积、用途和规划建设条件要与收回土地使用权方案一致。当建设项目竣工验收后，再申请办理不动产登记，以明确项目的产权主体、使用、收益和监管责任。
 
    　（作者分别供职和就读于广东工业大学管理学院）