土地整治重大工程实施模式研究时间： 2016-12-04信息来源：赵庆利 陈艳林 林涛　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.08.014
 
　　土地整治重大工程是由中央资金支持、省级政府立项的土地整治项目，是统筹各项土地整治资金，保护耕地、保障国家粮食安全的有益探索，它具有规模大、范围广、投资多、成效显著的特点。2008年以来，国土资源部、财政部按照集中资金办大事的原则，在全国先后批复同意了12个省份实施土地整治重大工程。各地在实施土地整治重大工程过程中，项目管理制度和实施模式不断完善，区域特色初步显现，积累了丰富的实践经验。总体来看，按照管理主体与层级区分，可以将现行重大工程实施模式分为3类，即专设机构统建统管模式、政府主导分级管理模式和政府与专设机构建管协作分级管理模式。
 
    　专设机构统建统管模式
 
    　专设机构统建统管模式，是指由省级土地整治机构直接承担土地整治重大工程项目的组织、管理和实施的模式。由省国土资源厅负责项目立项、监督检查和竣工验收，财政厅负责重大工程项目的预算审核与下达、资金拨付等；省级土地整治机构为项目承担单位，具体负责项目的组织实施工作，主要承担项目实地踏勘、现状测绘、施工单位招投标、施工监管、编制竣工财务决算和项目验收准备工作；项目所在地国土资源主管部门协助省国土资源厅进行项目立项论证，负责项目权属调整及有关协调工作，协助项目承担单位参与项目实施管理。
 
　　推进该模式的典型地区是新疆维吾尔自治区，其主要特点为：一是组织形式稳定，利于目标实现。土地整治机构是项目的实施主体，直接承担项目的组织决策、建设实施、监督审查等主要管理工作，实行集中统一管理，自上而下落实重大决策和要求，权责清晰明确，利于项目管理的长效稳定和总体既定目标的实现；二是项目管理直接，便于组织实施。专设机构统建统管模式管理更为集中、直接，干扰因素少、路径短，而且工作人员都是固定的专业人员，对项目勘测、设计、施工、验收等各个阶段的要求能够得到有效执行；三是统筹协调利弊兼具。专设机构统建统管模式能够实现统一管理，在跨区域问题的协调沟通上具有优势，但该模式下，地方政府仅是配合参与部门，难以充分发挥其积极性，不利于区域资源的有效协调与配置。
 
    　政府主导分级管理模式
 
    　政府主导分级管理模式，是指由政府直接作为项目责任主体，以成立重大工程项目领导小组或指挥部的形式，对重大工程项目区域内的项目建设实行省、市、县分级管理的模式。由省级重大工程项目领导小组或指挥部负责项目资金筹措、年度计划安排、重大事项审批、实施监督、竣工验收，制定相关办法等工作；项目所在地市、县级重大工程项目领导小组或指挥部负责组织领导本行政区域内项目的实施和管理工作，组织项目初步验收；县级政府直接承担项目的组织管理，包括项目的勘测、规划设计、施工及相应阶段的招投标，对项目资金拨付、工程质量、施工进度进行全面控制，在项目实施过程中履行项目业主的责任和义务。
 
　　该模式的典型代表是宁夏回族自治区，其主要特点为：一是省级政府主导性强，利于项目的建设与推进。省级层面成立重大工程项目领导小组或指挥部，专门负责协调重大工程项目区域内各地的项目建设，定时组织专家评审、年度评估、专项检查等工作，有利于项目实施过程中重大问题的解决，并保障项目的建设与推进；二是由县级政府直接承担项目组织实施充分调动了地方的积极性，利于项目实现叠加效益。县级政府会积极主动协调，充分利用地方资源，与当地发展规划相结合，确保项目实施效果最大化，特别在资金整合、项目整合上，都能得到有效落实，充分发挥项目叠加效益。另外宁夏稍有不同之处在于，强化了省级层面对实施的关键环节的管控，首先为保证施工质量，对于工程建设中涉及量大、规格统一的建筑材料和机械工程等，由省级重大工程项目领导小组组织招投标选择质量有保证的厂家，实行集中定点采购；其次由宁夏国土开发整治管理局统一对工程监理进行招标。该模式中，国土部门虽是主要参与部门，但均在政府的直接领导下进行具体管理工作，管理模式的核心是政府。
 
    　政府与专设机构建管协作分级管理模式
 
    　政府与专设机构建管协作分级管理模式，是指以政府为主导，政府与专设机构分工协作，对重大工程项目区域内的项目建设实行省、市、县分级管理的模式。由省级重大工程领导小组或指挥部负责部署重大工程项目建设，研究解决重大问题、下达年度任务及投资计划、审批规划设计、制定相关政策、组织项目竣工验收等工作；省级国土资源厅负责项目工程质量、进度监管等实施管理工作，省财政厅负责项目的预算审核与下达、资金拨付、监督管理和竣工结（决）算的审核等工作；省级土地整治机构为重大工程项目承担单位，负责组织协调、指导、监督子项目实施，包括制定项目年度计划、审查实施方案、制定中介服务单位准入条件，对子项目进行初验等工作；市级政府负责本辖区项目重要问题的处理，落实地方配套资金。市国土部门负责监督、检查和指导工作，负责规划设计和监理单位招标，配合验收等工作；县（市）级政府负责实施重大工程项目，成立项目指挥部，为子项目承担单位，按照批复的年度工作任务和投资计划具体组织项目片区的工程建设。
 
    　该模式的典型代表是河南省，其主要特点为：一是政府主导，专门机构承担，利于项目的规范有序推进。在省级层面，政府负责总体决策与监督，土地整治专设机构负责项目的组织管理，行政与专业的有效结合利于项目的规范建设和推进；二是因地制宜，管理灵活，利于项目的合理有效推进。在省级重大工程领导小组或指挥部负责统一协调指挥下，坚持“政府主导、国土搭台、部门联动、各界参与”的运行机制，分省、市、县三级管理，充分调动了地方的积极性，能够更好地体现不同区域的差异化管理，有利于结合地方实际，促进项目的合理有效推进；三是统分结合，利于地方土地整治专业人才的培养与成长。省级负责项目的总体工作，设定了明确的业务标准和规范，市、县级负责子项目的组织和实施，落实统一部署和要求，有助于基层工作人员在项目建设过程中积累实践经验，提升专业水平，推动土地整治事业的健康发展。
 
    　（作者分别供职于国土资源部土地整治中心和新疆维吾尔自治区土地开发整理建设管理局）