编者按：2021年7月25日下午中国区域经济50人论坛第二十次专题研讨会在线上举办，各位专家围绕“南北差距扩大的原因与趋势”这一主题各抒己见。现将北京大学政府管理学院教授、首都发展研究院副院长、城市治理研究院执行院长、中国区域经济50人论坛秘书处成员沈体雁在专题研讨会上的发言予以全文刊发，与网友共享。

 

谢谢金老师。各位老师下午好，很多老师已经谈了非常好的观点。我的发言题目就是《构建更加符合高质量发展要求的国家区域经济治理体系，推动北方经济迈向创新驱动发展新征程》。按照“规定动作”，发表三个方面的看法。

一、关于南北区域差距扩大的判断。

第一，近几年来，南北经济规模、速度、结构、质量、效益等方面差距扩大是中国区域经济格局变动的一个新的客观事实。对此，不仅很多专家们已经用大量的数据、资料在发言中进行了确认，而且我想我们今天的会议题目“南北区域差距扩大的原因和趋势”本身就已经明确了北区域差距扩大的事实。

第二，南北区域差距扩大并不构成一个新的区域经济问题，或者说不应该把南北区域差距扩大，特别是把广大的北方地区作为一个“问题区域”来进行研究和进行政策干预。一个国家的各个地区的GDP增长，总是此起彼伏，有起有落。某些地区在某些时期相比于全国平均水平而言发展慢一点，并不等于这个地区是问题地区，就需要干预，就需要“打针吃药”。更用不着“因噎废食”，为平抑南北区域差距扩大趋势，出台不利于南方区域经济发展的政策。

第三，每个地方都有自己独特的比较优势和竞争优势，在不同时期国家经济发展战略中的作用和地位也是不同的。因此，不太可能也没有必要总是要求各个地区始终按照相同的增长速度往前跑。

第四、中国经济发展进入了“新常态”，不应该再把各个地区的GDP经济发展速度作为唯一重要的“体检指标”，只要某些地区比全国其他地区慢一点，就要对这些地区进行研究和扶持。这会导致区域经济政策的“失焦”和“无厘头化”。

第五、无论是南方经济还是北方经济，总体上都是站在迈向创新驱动发展新征程的同一个起点上。南方经济形势好一些，但是在全球产业链、价值链、创新链上的地位并不比北方更占优。北方和南方都应从自身的优势出发，探索形成具有自身特点的创新驱动发展新模式，走出一条产业转型升级的新路子。

第六，地区经济发展是一个复杂的巨系统，在摸清发展规律之前，盲目下结论和做干预并不一定总是能达到预期的政策效果。管理学上有一个著名的“霍桑实验”，就是人们对某种“政策实验”的态度，而不是经济刺激，在决定其行为方面起着重要作用。就是当我们每一个人都认为 “东北问题”、“北方问题”是一个区域经济问题的时候，这种“态度”、“观念”很大程度上比这些地区实际存在的经济基本面上的问题更多地成为“区域问题”的重要来源。所以，我建议，应该客观辩证地看待南北区域差异扩大问题。

二、关于南北区域差距扩大的原因。

我认为，南北区域差距扩大的一个主要原因，或者说一个可解释和可控的原因，在于在现有的国家经济治理体系下，北方城市与区域的治理能力、治理水平跟不上整个国家甚至全球经济转型和高质量发展的需要。特别是与南方的部分先进城市与地区相比，存在着某种“治理鸿沟”（Governance Gap）。具体体现在两个“跟不上”。

第一，城市治理能力跟不上地区经济高质量发展的需要。我们通过长期在东北、华北地区进行调查研究发现了一个值得关注的现象，就是由于城市治理能力、城镇化管理水平有限，我国北方地区的很多城市失去了通过“有效城镇化”实现区域经济高速增长和转型升级的大好机会。所谓“有效城镇化”，就是有经济社会效益的城镇化，就是通过释放城镇化带来的巨大的经济潜能和经济动能最佳地促进经济发展。这是改革开放以来中国经济高速增长的一个“密码”。但是，由于种种主客观原因，北方很多地区城镇化和城市建设的效益不是那么好，不仅政府没有赚到钱（财政收入持续增长），百姓没有得到足够的实惠，有的甚至给地方经济发展造成了很多“呆账”和“窟窿”，也有地方在推进城镇化的过程中出现了大面积腐败现象和城市政治生态严重破坏问题。我认为，这种“治理不善的城镇化”是拖累北方经济的一个重要因素。

我有三个方面的证据。一个比较直观的证据，就是我们发现，如果按照每平方公里2个亿左右的投入来测算，北方地区很多城市的新城、新区大量的闲置用地和烂尾楼的总投入基本上与这个城市的政府负债相当。这说明，与南方很多城市的书记、市长一样，北方城市的书记、市长也进行大规模的拆迁、基础设施和房地产建设，但是，与南方不同的是，这些城镇建设行为没有“市场出清”，没有产生应有的经济效益，反而成了持续拖累经济社会发展的城市“负债”。

第二个证据就是我们做了一个测算，用过去十年南、北方各省份的年均GDP增速比上这些省份年均的城镇化率的增长率，我们发现，总体而言，南方城市用相同的城镇化增速获得了更高的GDP增长。也就是，南方通过城镇化进程获得了更多经济增长，取得了更好的经济效益。我想其原因非常多样。一方面，中国东北、华北很多地区在改革开放之初，其城镇化率就比较高，工业化程度也比较高，国有企业和重工业比重也比较高，因此，本地的“农村剩余劳动力”相对比较少，对吸纳外来农民工就业落户也不那么“友好”。另一方面，就是我这里强调的，相比南方城市，北方城市的城镇化治理能力和水平普遍相形见绌，城镇规划、城镇建设、城镇运营的科学性、人本性、精致性不高，这又通过一系列的机制和管道进一步影响了北方地区经济发展，从而形成了外生的城镇化初始条件、内生的城镇化治理能力、城镇化有效性以及区域经济发展绩效之间循环因果累积的南北方区域经济差距扩大效应。

第三个证据，就是我们北京大学城市治理研究院开展了“中国城市治理创新奖励计划”，在连续两届城市治理创新奖评审过程中，我们发现，大部分最近一些年涌现出来的城市治理创新项目基本上都分布在东南沿海和广东这些地区。还有从我国各地政府近年来对疫情、洪水等重大应急事件的处置结果来看，北方地区也亟待提升城市治理能力。城市治理能力跟不上地区经济发展需要，这是南北区域差异扩大的一个关键机制。

第二，北方地区产业集群治理能力跟不上区域经济高质量发展需要。刚才张占仓老师讲了“洛阳现象”，讲的是一个北方老工业基地相对衰落的故事，是南北区域差距扩大的一个缩影。但是，我们不要忘了，就在北方经济的一个比较典型的“问题区域”，我国东北地区，也存着一些反例——如吉林省的“通化现象”、辽宁省海城市的“细柳现象”。与学者们关于东北现象的经典解释，如地理气候决定论、要素禀赋决定论、所有制决定论、宏观政策决定论甚至文化决定论相悖，与东北地区大多数老工业基地城市异常艰难困苦的经济发展局面相反，吉林通化、辽宁海城找到了一条依靠产业链集群化、生态化、精细化实现创新驱动发展的道路，可谓是东北经济、北方经济的“尖子生”。我把这些城市叫做“不一样的东北城市”！

这些城市为什么鹤立鸡群、与众不同？我觉得，很重要的一点就是，它们掌握了一种能力，就是能够有效管理产业链集群发展的能力，特别是通过综合使用多种手段使得产业链的链主企业、跟随企业、关联企业和各种配套服务机构在空间的集聚顺利地突破某种“门槛规模”，从而使得当地企业集群和产业集群获得了某种自我发展、自我创新、自我约束、相互共生、协同演替的“自生能力”，从而推动了“有为政府、有效市场、有信社会”产业治理格局的形成。我把这种实施有效公共政策、社会动员和社群营造以实现地区产业集群最优生长的地方能力叫做“产业集群治理能力”。发挥社会主义制度优势，推行有效的产业集群治理，是改革开放以来中国经济高速成长的另一个“密码”。我认为，南北方“产业集群治理能力”的异同是南北区域差距扩大的另一个关键机制。经过40多年发展，中国地方政府经济治理的重心已经从传统上以征地拆迁、“三通一平”“七通一平”基础设施建设以及商事制度改革为主体的“营商环境1.0”战略逐渐转向以产业链集群治理、产业社区营造、产业社会组织变革、产业生态系统运维为核心的更加全面、更加系统、更加动态、更加复杂、更加精细的“营商环境2.0”战略转型。这种高难度的治理工作是需要精准的计算能力和高超的政策艺术的！我想，除了少数地区之外，北方地区大部分城市在“产业集群治理能力”方面相比南方地区可谓不可同日而语，相去甚远。

三、两个建议。

第一，从中央层面，应该逐渐地调整国家的区域经济治理方式。从传统上以政策打包，包括给补贴、给优惠政策、给土地指标等“吃小灶”“喂奶”式的差别化为主的区域经济治理方式，逐渐地转向以提供全国性普惠化和多层次专门化相结合的产业链集群公共服务为核心的更加精细、精准、精密的区域经济治理方式。

在差别化政策主导的区域经济治理范式下，地方经济发展的基本秩序是“敢破”的先发展，“守成”的后发展。南方的一些城市和地区由于种种原因往往更加敢闯敢试，敢为人先，敢于突破制度“笼子”，敢于打破政策的条条框框，因而就发展起来了，突破了产业链集群发展的“门槛规模”，建立了各具特色的产业链集群和集群网络，而且在特定的发展路径中形成了一套具有自身文化特质的、难以复制和替代的、具有独特竞争价值的、相对持久持续的“产业链集群治理能力”。然而，时至今日，南方经济这种“由破而创”、“由破而立”的发展逻辑和发展路径（可以称之为“破创”、“破立”发展模式）已经不能适用于指导北方经济发展了，我们现在几乎不可能再去鼓励北方城市与地区突破目前日渐完善的制度体系和政策框架走出一条北方的“破创”发展模式，我们也几乎没有更多的“小灶”和“奶水”（政策牛肉）为北方的城市与地区所倾斜。在这种情况下怎么办？我觉得，我们需要开创一条以“普惠而又专门化的多层次产业链集群公共服务体系”为核心的新区域经济治理道路。

在新区域经济治理模式下，国家发改委、工信部、科技部、教育部等经济治理主管部门应该协同起来，充分发挥社会主义经济制度优势，充分利用云计算、大数据、人工智能、工业互联网等现代化经济治理手段，统一建立感知监测、分析诊断、匹配撮合、指挥调度、考核监察“五位一体”的现代化产业链集群智慧治理平台和“产业集群大脑”，精准提供集群发展综合诊断、规划咨询、人才专利匹配推送、产业资源撮合对接、要素市场设计等多层次产业链集群公共服务，推动产业链集群政策条块协同化决策、全国一盘棋普惠化均等化运行、多级递进连锁化打包化落地、“一区一策”“一群一策”点对点精准化兑现。应组建国家产业链集群服务集团和国家产业链集群治理实验室，促进形成全国统一的厂商服务业市场，提升产业链集群治理智能化、科学化、社会化水平。应推动产业链集群治理组织变革，培训集群治理平台机构，提高产业链集群的自治自生能力。

总之，通过国家区域经济治理方式变革，将“喂奶”“给糖”式地区经济管理模式转为“服务”“赋能”“平台+生态”型区域经济治理模式，将为新时代我国南北区域经济协调发展创造更加公平、公正、公开、包容、开放、持续的治理环境。

第二，从地方层面，应鼓励北方地区不断提升自身的城市治理和产业集群治理能力，结合自身的区情、市情和治情，探索形成自己特点的治理模式。根据我们的调查研究，由于文化特质、要素禀赋、城镇化工业化进程等方面条件不同，北方地区应该逐渐放弃对经济增长速度和规模的追求，而是走一条“精益创新”的创新驱动发展道路。所谓“精”就是“少”，所谓“益”就是“好”。同时还要有“网”有“群”，“网”就是要找准自己在全球产业链、价值链、创新链中的位置，链入到全球、全国的创新网络中去，“群”就是要聚焦在有限的价值环节、价值“赛道”、“利基战场”比竞争对手更快更优地突破产业链集群“门槛”，形成具有持久自生能力的产业链集群生态。也就是说，所谓“精益创新”战略，就是要求北方城市与区域充分利用现代化的产业链集群治理工具和能力，将以资源、能源、原材料供应为核心的区域能力提升为以关键工业母机、关键新材料、关键零部件等产业链上游研发制造为核心的区域能力，从而融入到以中国南方“世界工厂核心区”为主体的全球产业链、价值链和创新链网络之中去。

我认为，依托人类历史上最大规模、最快速度的聚落城镇化和工业集群化来实现经济高速增长和产业结构快速转型的中国南方发展模式，不仅中国北方地区很难复制，而且全世界可能再也没有一个其他地区可以模仿。因此，对于已经错失了大国崛起最具爆发力、最不可复制、最难以解释、最惊悚、最华丽的“一刹那”(改革开放四十年)战略机遇的中国北方地区而言，锚定一条具有相对优势的产业链“赛道”，走一条类似北欧国家的“精益创新”和“聪明专门化”创新发展道路，在国际国内双循环大格局中重新寻找和定位自己的区域优势，精准培育和治理具有本地优势的创新型产业链集群，乃是国家新区域经济治理体系下北方经济高质量发展和迈向创新驱动发展新征程的必由之路。

我的发言到此为止，谢谢各位，谢谢金碚老师！

（来源: 中国区域经济50人论坛秘书处 2021-07-25）  

责任编缉：祁国燕