编者按：2020年12月21日，由湖北经济学院、长江经济带高质量发展智库联盟联合主办的“第三届长江经济带发展战略论坛”在武汉召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席论坛并作了《秉持正确思路促进长江经济带生态环境保护与修复》的主旨发言。现将发言全文刊发如后。

很高兴参加第三次长江经济带发展战略论坛并做主旨发言。在第一次的论坛中，我讲了长江经济带建设的特点、难点和重点问题，涉及面较为宽广；在第二次的论坛中，我重点讲了区际利益平衡或补偿机制建设问题，建议这一探索可以从长江经济带全面展开。今天，我重点讲一讲长江经济带的环境保护问题。核心思想是，要秉持正确的思路促进长江经济带生态环境保护与修复。

探讨这一问题源自这样一些考虑：一是长江经济带发展战略的主题思想和总体推进思路是“共抓大保护、不搞大开发”。二是长江经济带发展战略实施五年来取得了历史性的成就，生态环境保护也发生了积极的变化，在一些方面甚至发生了转折性的变化，但全面效果不够显著，有些方面的问题仍然严重。2020年11月4日，习近平总书记在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会，他在讲话中提到的第一项任务就是要加强生态环境系统保护修复。推动长江经济带发展领导小组近年来召开的会议都播放了由中央环保部门和新闻部门联合进行的偷拍暗拍流域环境整治状况的纪录片，在2020年12月1日召开的领导小组会议上观看相关纪录片后，中央领导同志指出，长江经济带发展取得了巨大成绩，但生态环境保护形势依然十分严峻，一些地方思想认识不到位、工作作风不扎实、发展方式粗放、监管体制机制不完善等问题亟待解决。从领导要求到实际状况综合把握，在长江经济带环境保护与修复问题上至少可以得出如下认识：第一，长江经济带环境全面改善的拐点尚未有真正出现，对近些年环境保护所取得的成就不能做过高的估价，相关任务仍然十分艰巨。第二，目前长江经济带有关主体实施环境保护的自觉性仍然不强，损害的冲动没有得到完全的抑制，损害生态环境的行为依然普遍。第三，已有的措施还不足以达到有效遏制损害环境行为的目的，需要进一步强化和改善。

在长江经济带发展战略实施已历时5年、中央三令五申的情势下，生态环境保护修复效果不够显著，各种损害行为依然频繁发生，需要对问题发生的原因作深入分析。应该说，长江经济带生态环境问题积重较深且加害不止，主客观原因都有。由客观因素形成的损害很容易查明，治理的思路也比较容易把握，这就是，要尊重自然、顺应规律，积极采取工程、技术、生态等办法进行修复和控制。由主观因素造成的损害，问题也不难查明，但在具体治理对策考量上则不能简单从事、试图用单一的办法来应对一切。应当深入分析流域区域的具体情况，准确找出难点所在，并从实际出发，确立科学的治理思维，采取有针对性的操作举措。

基于区情特点考虑，长江经济带生态环境保护面对的主要难点在于：

从总体上看，存在着排除利益制约之难。这涉及到能否正确处理发展与保护的关系、眼前和长远的关系、大局和局部的关系等等。其具体难点在于，其一，推进发展可以直接赚钱获利，并且能为解决一系列问题创造条件，但保护在一定时间内则需要大量投入；其二，保护有利于长远发展，但眼前难以产生明显的实惠；其三，保护有利于国家整体和社会大局发展，但并不一定有利于满足当地的现实需求。在行政区划为运作主体、干部任期较短、经济增长等发展指标实际作为考核政绩的主要因素等情况下，环境保护实际上存在着深刻的利益约束，科学处理好上述关系相当困难。

从操作层面看，存在着突破条件约束之难。如何实施有效保护，面临着一些主客观条件的制约。其一，长江经济带贯通东中西三大板块，涉及到流域与区域、左右岸、干支流等各个局面，情况十分复杂。各地区发展基础不同，带来发展思路和重点不同，从而造成的环境保护的认识与把握不同，在实际保护治理环境的能力方面也存在差异。其二，独立运作的行政区划的存在，使步调一致的环境保护和生态修复难以有效进行，却使追求经济发展的竞争十分激烈，而这种激烈竞争会强化一些地区在发展方式和手段选择上的随意性，反过来对保护生态环境造成不利的局面。其三，即使对环境保护持有积极的态度，由于治理体系、治理能力上的差别，也会导致各个地区在认知状况和治理路径上的差异，从而带来治理成效的显著差别。在某些地区可能会出现“好心办坏事”的状况，而在另一些地区则可能存在“心有余而力不足”的情形。

鉴于上述原因与难点，要使长江经济带生态环境保护修复不断取得实质性进展，不仅要在微观层面优化治理修复的具体方式、手段和技术，更重要的是在宏观层面科学把握治理的思路和要求，这事关能否正确处理好各个方面的关系，事关是否合理体现各个地区的实际需要。而只有在合理考虑各个地方的实际情况和基本需要的前提下，保护才能有效展开并持续取得积极进展。

基于这样的认识，我以为下一步在治理思路上应该高度重视如下五个方面：

第一，科学制定实施方案。在明确治理目标、行为边界等的前提下，根据不同地区、不同断面和界面的具体情况，明确治理的重点和考核的标准，不搞“一刀切”。

第二，务实进行分类指导。对生态环境的伤害在很大程度上直接表现为各地在产业上的盲目安排和无序竞争。因此，要扣住优化产业配置这个关键做文章。有关部门应当在深入调查研究的基础上，明确长江经济带区域产业选择的红线，并以此为据，结合具体实际分别提出不同地区产业发展指导意见。对生态保护核心地区，不以GDP增长作为发展目标和考核要求；对生态环境保护任务繁重且经济较为困难地区，应运用财政手段和市场方式给予利益补偿。

第三，全面强化制度约束。要建立严厉的法律制度、运用有效的经济手段，对破坏生态环境的行为进行惩治；要把生态环境标准作为所有地区政绩考核的核心标准，坚决实行干部升迁环境指标一票否决制度；要探索建立基于生态保护、资源节约等的利益补偿机制；还要利用法律等手段强化组织协调机制，推动跨行政区域的联防联治。总之，要通过强有力的制度约束，使保护修复生态环境的行为获得合理回报。让破坏生态环境的行为付出惨重代价。

第四，开展产业转型示范。处理经济发展和环境保护、当前需要和未来发展关系的焦点集中在产业发展上，核心是发展什么样的产业、怎样发展这些产业。有关部门和地区应当选择若干典型区域，尤其是在生态环境保护治理任务重、经济发展不充分地区甚至是较为贫困的地区开展试验示范，在推动一般产业转型为绿色产业、培育发展具有绿色特色的新型产业，促进绿水青山与金山银山一体耦合等方面探索路径、积累经验。

第五，培育绿色文明风尚。全体国民的行为自觉是生态环境保护的坚实保障。要通过强化宣传引导等方式，推动广大人民群众自觉践行生态文明和绿色发展理念，自觉监督与抵制一切破坏生态环境的行为，形成爱护、保护生态环境的习惯，上下左右拧成一股力量，一起推动全流域实现经济社会绿色发展、生产生活方式绿色转型。 

作者简介：范恒山，中国区域经济学会顾问，国家发改委原副秘书长，中国区域经济50人论坛成员。  

  

（来源:  老凤清声 2021-01-11）

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