徐青在试点地区国土规划工作汇报会上的讲话时间： 2020-05-03信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：徐青　责编：qgy

我们这个会叫“试点地区国土规划工作汇报会”，开了七天，按照预定日程，今天要结束了。鉴于这次会的实际内容是汇报、交流、讨论三个方面，也可以叫做汇报会、交流会、讨论会。这次会议目的是：了解试点工作情况，听取大家对国土规划工作的意见，为召开全国国土工作会议做准备。我想对这次会议的情况、提出的问题和今后的工作，讲几点意见。作为结束会议的一个发言。不妥的地方，请批评指正。

讲四个问题：一、对这次汇报会的评价；二、一年来国土规划工作的回顾；三、国土规划试点工作中几个问题的看法；四、对国土规划试点的省、区提几点要求；顺便讲一讲我们正酝酿的明年国土规划工作的一些初步设想。

一、对这次汇报会的评价

试点地区国土规划工作汇报会，今年年初开过一次，这是第二次。这次汇报会开得怎么样?我觉得已经在讨论过程和会议气氛中反映出来了，大家已有了一个基本的、符合实际的评价。总的认为，会议开得是成功的。开得比较紧凑，大家比较满意，情绪是高的。一是，汇报来自实践，内容丰富；二是讨论比较活跃。总之会议对提高认识，统一认识，坚持试点工作方向，起了很大作用，普遍感到有收获。通过这个会，也说明国土整治是大有希望、大有前途的事业。

对这次会的评价，实际上也是对试点工作的评价。在交流讨论中，许多同志都从八个试点中学到了不少东西，开阔了思路，增强了信心，明确了方向。不论是参加试点的同志，还是搞科研、教学的同志都如此，包括国土局的同志也如此。

八个试点，大小不一，类型多样，起步有先有后，做法上各节特色，这部给人以生动而有说服力的启发。

吉林松花湖这个点，省市非常重视，特别是市领导亲自参加考察协调各种矛盾，解决重大问题，规划指导思想明确，在保湖的前提下用好湖，保湖用湖紧密结合。另外工作做的比较扎实、细致，情况摸的比较清楚。目前他们正在考虑边规划边实施的问题，已经有了初步想法。松花湖是个比较小的点，但从反映的问题来看，也是一概俱全具有一定的典型性。吉林省从这个小点着手，工作比较顺利。通过这个点，他们已经在考虑继续进行第二松花江中上游水能资源梯级开发及源头长白山的规划。这样由小到大，不断实践，路子越走越宽，我们是赞同的。

宁波这个点，在宜昌会议上汇报过一次。这次听了之后，感到他们的工作有很大进展。虽然组织领导上遇到困难，难度很大，但是他们干劲很足，从宁波的实际出发，抓住靠海有深水港的优势作文章，已形成了水、土、工业、建设布局等一些专题报告。原来认为，这个点的规划带有较多的预测性，设想多了一些。这次听了汇报之后，感到他们是从大的方面去寻找目标和出路的，而且在具体问题上，考虑还是很细的。如果不与现实条件结合，只有战略性目标和设想，规划是难于实现的。宁波地区规划经过进一步论证，得到大家承认，这可能给地少人多的浙江省打开一条新路子。有人说，这是浙江经济建设的战略转移问题。希望浙江省加强这个点的领导并在论证上进一步下功夫，使规划得到落实。

宜昌地区这个点抓的很紧，县里都发动起来了，基础比较扎实。宜昌规划抓住了水能、矿产、旅游三大资源，进行综合评价，并从空间合理布局上提出了二十四片工业用地及建设条件的评价，工作很有特色。这也可能是国土规划中，资源开发潜力大的地区带有方向性的做法。

豫西地区是从焦作经济区入手的，这次焦作经济区的情况也专门做了汇报。这个点的汇报确实是有声有色，生动活泼，给人印象很深。焦作地区资源的主要矛盾是煤层多水，本来是阻碍焦作经济发展的有害因素，现在把晋东南的煤和焦作的水结合起来，“水煤联烟”—变害为利，这对合理开发利用资源，发展两地经济都是很有益的。

新疆巴音郭楞自治州的规划，自治区、州领导非常重视。区、州结合起来搞，充分发动各方面力量，利用已有资料和基础，特别是抓住了巴州两个重大问题，在博斯腾湖和绿色走廊的保护问题上做了很多工作，这对巴州进而开发南疆都是很重要的。最近自治区又提出明年要着手开展阿尔泰地区的规划，工作抓的很紧。

内蒙古呼伦贝尔盟、云南滇西及黑龙江省，这三个点，起步晚一点。呼伦贝尔盟的领导很重视，盟里与区里相结合，提出了一些初步想法，路子是对的。滇西的规划工作还没有开展，正在准备，但他们也有了一些很好的想法，路子很有特色，打算把资源和经济发展结合起来摘，使潜在的自然资源优势变为现实的经济优势，设想今后开发那些人无我有，人少我多的资源，调整经济政策，打开对内对外的经济通路等等。这些想法都给人以很大启发。黑龙江资源综合开发规划是我们搞的第一个全省规划。从汇报来看，已经基本具备搞规划的条件，他们提出五个层次、十个专题，想法也很好，问题是要尽快加强领导，组织力量，把工作开展起来。

总之，大家的汇报绘声绘色、各有特点，确实有许多值得学习和借鉴的经验。三天的讨论也很好。有两个特点：一是“实”，看法来自试点的实践，因此讨论深度超过以往两次讨论是“活”讨论中大家各抒己见，畅所欲言。在大家共同努力下，这次会议达到了预期的目的。

二、一年来国土规划工作的回顾

国土规划工作是从去年7月“三北”地区和9月南方地区两次国土规划工作讲座会后逐渐开展起来的，特别是今年以来，工作有了一定的进展，总的形势是好的。具体讲，有以下几个方面。

（一）在原有试点地区的基础上，一年来又陆续增加了一批国土规划试点地区。继去年的六个试点地区后，今年又先后增加云南滇西地区，黑龙江全省、内蒙呼伦贝尔盟和青海柴达木地区等四个地域性的国土规划试点项目。到目前止，各地受国土局委托开展国土规划试点的地区已有十个。规划地区的总面积150万平方公里，规划区域内总人口为1.1亿人，分别占全国总面积和总人口数的1/6和1/9。目前，还有一部分省区也在酝酿考虑选点，有的已有了设想（如福建、四川、陕西…），准备开展本地区的国土规划工作。

（二）除国土局直接抓的十个规划试点外，属于国土规划范围的如经济区规划、流域规划和一些专题规划等也在全国陆续开展起来。一年来，有的经国务院批准，有的经国家计委批准，先后组织开展了上海经济区，山西能源重化工基地，东北能源、交通“三西地区”，长江流域综合开发利用规划，黄河流域规划，珠江流域开发规划，赣江流域规划，西北黄土高原水土保持专项治理规划以及海洋规划等项工作。上述这些规划工作中的开展，几乎涉及到了全国所有的省、市、自治区，这对我国在全国范围内，在不同领域内开展国土规划，利用资源、开发地区、保护生态环境、促进经济发展将起到积极的作用。

（三）从内容上看，国土规划试点的类型比较全面代表性比较强。现在正在开展工作的十个规划试点在经济发展水平、自然地理和资源条件上类型各异，具有不同的代表性。在这些试点中，既有经济比较发达，城市和工业比较集中的地区，也有经济相对比较落后的地区；既有沿海地区，也有内陆地区；既有山区草原，也有平原地区；既有资源比较丰富的待开发地区，也有以改善生态环境为主要内容的治理保护地区。有些同志说：“国土规划从东到西，从南到北都有，国土之花开遍大江南北。”这些不同种类、内容各异的规划试点工作，将提供和积累不同经济条件、不同自然条件地区开展国土规划的经验，为推动下一步地域性国土规划工作，也为全省、全国的国土规划工作的开展打下了良好的基础。

（四）试点地区的规划工作正在全面展开和逐步深入。通过这段实践在规划理论和规划路子、方法上已不同程度地探索到和积累了一些经验，这对下一步全面开展国土规划工作是非常重要的。几个开展规划工作较早的地区，有的完成了资料收集整理和调查研究工作，进入了专题研究和专题规划。有的已进入综合研究，综合规划的阶段，初步有了一个规划轮廓设想。有的基本完成规划工作，需要进一步听取各方面的意见，做好论证。

试点地区通过各自的规划实践，在规划组织，编制方法上有了一定的认识和体会。例如大家在规划中都注意了发挥国土规划首先抓住战略问题，抓住主要矛盾，体现战略性、综合性、地域性的特点；注意了对国土开发、利用与治理、保护的有机联系；注意了规划工作必须把资源同经济结合好。既从本地区的自然条件、自然资源、生态环境出发，也必须从本地区的社会资源条件、科学技术发展水平和社会经济发展的实际情况出发；注意了从更大的地域范围来分析、评价本地区的地位、作用和经济发展方向，而不是局限于本地区范围之内，就地区论地区。这些规划和分析方法是可取的，它对我们正确、客观、全面地认识本地区的社会经济地位、作用、发展方向和发展规模，科学地预测本地区国土资源开发利用治理保护的远景轮廊，是有益的，从具体汇报中，可以看出在方法上还有以下特点：有些地区如吉林、豫西、宜昌从小地域范围入手，进行试点，积累经验，然后再全面展开；有些地区如宁波、豫西与其它规划和调查工作结合起来搞，统一进行考虑安排；还有一些地区如吉林松花湖实行专题规划与综合规划同步，通过综合调查，解决专题规划之间的矛盾，充分注意区域的个性等；有些地区如焦作、宜昌和松花湖采取了上下结合、条块结合、内外结合、点面结合，远近结合，考虑实施和注意应用；云南滇西和黑龙江省还提出了规划布局要涉及流通领域、进行市场预测等一些设想。从几个开展较好的规划试点地区的情况来看，规划对当地的经济建设已逐步发挥作用。如浙东水资源综合调查和甬江大闸开闸试验研究；松花湖结合地区水、林、土的矛盾，研究合理解决途径；新疆巴州塔里木河上中游水资源平衡问题的研究；宜昌矿产资源开发问题的研究；豫西焦作经济区的规划等等，都引起了有关部门和当地政府的关注。所以，从总的情况来看，一年来，经过同志们的努力，规划试点工作是很有成绩的。

（五）大部分省市区都成立了国土机构，国土规划的工作组织有了改善和加强，为进一步推动国土规划工作创造了有利条件。一年来很多省市在机构改革中，陆续落实和成立了国土工作机构，和去年相比，形势有了很大变化。到目前为止，全国二十九个省、市、自治区中，已有二十二个省、市、自治区成立了国土工作机构，其余一些省、市、自治区的国土工作机构也正处于筹备或组建之中。省、市、自治区国土工作机构的建立和落实，为我们开展国土规划工作，创造了重要的组织条件。为了提高人们对国土工作的认为和重视，有的省区以省政府名义召开了全省国土工作会议，许多省市区还建立了国土经济学会，吸收更多的人参与这方面的工作。

综上所述，可以看出一年来国土工作的基本形势是好的，是在不断发展之中。虽然从总的进程上看，国土工作还处于发动、起步、试点的阶段，但重要的是国土规划试点工作已迈出了重要的头一步。这一步迈出了，路就会一步一步走出来的。

三、对规划试点工作中几个问题的看法

这次讨论中同志们发表了许多很好的意见、看法，我归纳整理了几条。但不是总结，也不是定调子，特别是理论性的问题还应当继续探索，我只是从工作的角度，讲几点意见：

（一）如何全面理解国土整治工作

有的同志提出应当明确国土整治的工作领域，国土整治是管什么的?实际上这就是如何全面理解党中央关于开展国土工作指示精神问题。中央在1981年4月2日九十七次会议上提出要摘国土整治，点了六项任务，其中四项是讲开发。81年10月7日国务院批转了国家建委关于开展国土整治工作的报告，进一步明确了国土整治的工作任务包括考察、开发、利用、治理、保护等互相联系的五个方面。

对国土整治的任务如何理解？确实存在不同的认识。一种意见认为，国土整治，主要是讲治理；另一种意见认为，国土整治应包括开发与治理两个方面。我认为中央提出的国土整治是广义的、全面的，既有整治的内容，也有开发的内容。不应单纯从字面上去理解。近两年来，国土整治工作还在发展中，中央在这方面也有一系列新的指示精神，虽然没有象81年那样系统集中，但总的精神没有变，与81年提出的基本思想是一致的。国土整治不但要搞治理，也要搞开发，而且主要任务是在开发方面。国土局成立后陆续接触了一些大的国土治理问题，如南方酸雨、黄土高原的治理等。这类问题当然是十分重要的，但是这些重大的治理工程费用也相当大。如防止发电厂排出的烟雾造成酸雨，需要在烟囱中安装收硫装置，仅这一项投资就占整个电厂投资的1/3；黄土高原大规模的治理工作，要花很多的钱，在国家目前经济实力条件下也是不能一下拿那么多的。我们目前只能逐步进行，对一些现实的、看准了的、花钱不大的问题采取相应在的措施。因此国土开发与整治，两者不可缺少，当然在具体地域，有的可以开发为主，有的可以治理为主，但总的应以开发为主。为避免误解，可否把国土开发与整治并提？鉴于现在名字已经叫出去了，还是不改为好。

（二）国土规划的性质、任务、作用问题

国土规划的性质和任务不好截然分开，性质决定任务，任务反映性质。

国土规划是干什么的？克白同志的讲稿中有两句话，指出了国土规划的本质。“国土规划是国土资源开发利用、治理保护的规划，是长远规划中建设布局的规划。”经过大家的研究和补充，可概括如下：国土规划是指在一定地域范围内，对资源综合开发，建设总体布局，环境综合整治的规划。

国土规划属于长远规划性质。它是整个国民经济计划体系中的一个组成部分。它与国民经济中长期计划不是一回事，但二者关系密切。正确关系是：国土规划为国民经济中长期规划提供依据，是它的前期工作，国土规划要通过中长期计划实施，中长期计划是国土规划的继续和体现；国民经济中长期计划中有些重大任务或项目，也需要通过国土规划组织实施或具体化。

国土规划与其它规划的关系。目前全国开展的经济区规划、中心城市规划、流域规划、农业发展规划……虽然内容不尽相同，但总的讲都属于国土规划范围。国土规划与区域规划基本上是一致的。应当把区域规划作为国土规划的重要组成部分。从国土规划的性质来看，它的容量很大，凡属区域地域性规划一般都可以包括内，是属于不同类型的国土规划。

国土规划具有战略性、综合性、地域性的特点。经过两年多的实践，这个提法是站得住脚的。国土规划的这三个特性是不可分的整体，只有结合起来才能反映国土规划的性质。

国土规划的作用问题。国土规划的性质、任务明确了，应该说作用也就自然显示出来了。只要国土规划真正按其性质、任务、特点来搞，按科学要求去做，就一定能发挥作用。国土规划的作用主要体现在三方面。一是在资源开发、建设布局、环境保护这几个方面为中长期经济发展计划提供依据，国土规划提出的地区布局、资源开发、环境治理的内容应该反映在计划中。今后我们国家要加强长远计划工作，国土规划是必不可少的。二是作为地区开发、整治、布局总的蓝图，也可以是建设管理的蓝图，用以指导我们的地区开发工作。三是为城市规划和其它有关规划提供依据。国土规划的成果不一定全部纳入长远计划，有些是管理、立法的问题，有些能够实施的就可以组织实施，国土规划在这方面的作用将日益显出其重要性。

国土规划是不是指令性的问题?指令性是对计划指标而言，不能套用于国土规划。但这并不是说，国土规划没有控制作用，有的规划项目要纳入国家计划，当然就具有指令性，但是国土规划大部分成果是一种科学依据，反映客观规律，作为领导决策的依据。这方面的作用意义很大，但不一定都是指令性的。有些问题将来要通过立法，通过政府审批，具有法律效力，从而起到更严格的控制作用。

（三）国土规划的类型、层次问题

国土规划的类型，按区域属性分，可分为经济区、自然区、行政区；按区域功能分，可分为城市区域、工矿区域、自然保护区域鉴。另外也可根据规划内容分为开发型和整治型两种类型。

国土规划的层次，从我国实际状况出发，分四类较好。即全国的国土规划；省际、区际的跨省、区的国土规划；一个省、区的国土规划和省区内一定地区的国土规划。

按照我国现行体制和分级管理的原则，今后国土局主要是编制全国的国土规划；跨省、区的国土规划，要组织专门班子来搞，有的需要报经国务院批准指定派出机构；省和省内的国土规划，由省组织力量搞。流域的规划，如同跨省、区的办法，委托水电主管部门和流域机构来搞。各级规划，都需上一级确定和审批。

（四）国土规划的路子、方法问题

从这次试点工作汇报来看。我们已经初步掌握了一些路子和方法。初步积累了一些宝贵经验。如规划的试点地区要选准，要有典型意义，选点要经过论证；根据各地区的不同特点，明确规划的指导思想；要搞出一个“规划工作大纲”指导工作；要充分利用各个部门已有的资料，进行综合分析、综合评价，必要时还要进行综合考察，规划要抓重大问题，抓主要矛盾，不是面面俱到，大地区搞粗线条，小地区具体一些，不可能是一个模式；规划过程中要充分利用专业力量，在专业基础上进行综合、协调，综合是国土规划的基本方法；国土规划要做到项目可行性前期工作的深度，方案要有科学的依据；国土规划重在应用，要注意实施；搞国土规划要有一定的组织形式和组织保证，关键要领导重视，重大问题的协调要领导出面，要有固定机构和力量，有一个综合班子，要依靠和发挥智力机构的作用等等。

四、对试点省区提几点要求

国土工作是大有前途的，是一项长期的艰巨的任务。当前，试点地区肩负重任，是开拓者、先驱者、是闯路子的，是大规模开展国土规划的前哨。因此应该站得高一些，看得远一些，要为国土事业做出应有的贡献。我国当前兴起两大规划，人口规划和国土规划，这是必然趋势，这两个规划都关系到我们事业的成败和民族的根本利益。但是新生事物的成长不会是一帆风顺的，都是在困难中成长的。国土规划这个新生事物也不例外。目前遇到三大困难：实践很少，理论不足，缺乏人才和力量。但是国土工作是中央提出来的，是从三十年的社会主义建设实践中总结出来的，是有根据的，这个事业是必定要发展的。希望大家在试点工作中掌握事物的本质，有充分的思想准备，迎着困难前进。

目前试点地区的进度可分三种；松花湖、宁波已基本完成专题规划，进入综合论证阶段，明年上半年可全部完成；宜昌、巴州、豫西的工作已经全面展开；呼盟、滇西、黑龙江的工作有的刚起步，有的还未开始，需要抓紧。希望八个试点单位，抓紧抓好，善始善终，按规划纲要完成试点任务。这个任务是双重的，不仅要出成果，还要总结试点经验。规划成果要经得起论证，要有国士土的特点。试点经验也很重要，要随时积累总结。

国土规划的目的在于应用，要把长远的设想布局同当前的需要和可能结合，能够实施的就组织实施，这样用处就更显著。但要根据具体条件，不能一概而论。

我们希望明年除黑龙江省之外，再开展几个以省、区为范围的规划工作。省区内的试点，一般一个省区有一、二个就可以了。

最后，顺便讲一下我们国土局明年对开展国土规划初步的一些想法。

一是要积极为召开全国国土工作会议作准备。希望这个会议能够争取得到国务院批准，那将对整个国土工作和国土规划工作有很大促进和推动作用。

二是着手进行编制全国国土规划纲要的研究准备工作。经过一年多的实践，逐渐认识到，要真正发挥国土规划在国民经济发展中的作用，确定它应有的地位，就需要及早着手编制全国国土规划纲要。但是，目前开展这项工作条件还不完全成熟，要作准备工作，首先是开展研究，征求意见，收集资料，争取逐步搞出一个粗线条的大纲性的方案。

三是为开展西北、西南地区的国土规划做好准备。中央确定了在本纪世末下世纪初开发大西北的战略步骤，还提出从现在起，就必须把新疆的开发列入全国的议事日程。我们目前已进行新疆巴音郭楞自治州和青海柴达木盆地的规划。从国土局来说，明年还要根据中央的精神，要研究组织开展整个西北地区的国土规划的问题。我国西南地区也是一块大有发展潜力的战略后方。我们已在滇西开展了地区性的国土规划试点工作，明年也要研究准备开展整个西南地区的国土规划问题，为我国开拓重点在东、西部地域上的战略转移做前期工作。

四是积极参与经济区的规划工作。近年来，中央多次提出要搞经济区规划。中央领导同志指出：“经济区的任务，关键是抓好规划。“规划的目的是要发展生产，”“各地区、各部门的规划，都要统一于这个规划。”从上海经济区域规划的内容看，有相当一部分是与国土规划一致的。因此，对于一切已经开展或将要开展的经济区数划，所在省、市、自治区的国土主管部门都应积极参加，或直接组织小经济区的开发治理规划。我们国土局也要积极参与和支持。

五是在明年一季度末或二季度初基本完成京津唐地区国土规划纲要的课题研究工作，“准备与两市一省商量并经国务院批准后，参取明年开始编制这一地区的国土规划或经济区的规划。

六是进一步组织和委托科研单位和学术团体进行国土规划的理论方法的研究。国土工作要依靠科研、智力机构的力量，科研教学单位也应该面向国土事业，为其服务，这样，也可以起到促进科研、教学的作用。

再讲两个具体问题。第一，关于国土机构问题。国土机构很重要，没有人做具体工作，任务就是空的，一定要有常设、固定的国土工作机构，要有一定的力量，人员要精干，摊子不宜搞得太大。目前国土工作机构已有初步基础，有的试点地区所在省、地、市都已有了机构，如新疆、河南、吉林等，领导比较重视，工作局面已经初步打开。但也有几个试点地区，国土机构仍不健全。这虽然有多方面的原因，但需要有关省市区尽快解决。主要是黑龙江、浙江。黑龙江是第一个省级点，我们寄予很大希望，你们回去要向省委或计委领导汇报。中央领导同志有指示，国土整治工作要有一位副省长或副主席抓。

第二是国土工作经费问题。我们已经与财政部商定，把国土整治列为正式科目，作为事业费内的其它事业费，这是有明确渠道的。国土整治事业费所花无几，但意义重大，不可缺少，中央一级就是这样办的，各省、市、区也应在省财政上列上项目。国土局经费主要用于全国国土事业费，即直接由国土局组织的工作，对省市作些补助。各省的国土工作经费用于本省市，因此请各省市区领导支持，打开自己的经费渠道。

                                        （徐青同志当时系国家计委委员兼国土局局长）