覃定超：我国国土规划中的几个问题 时间： 2020-05-09信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：覃定超　责编：qgy

国土规划实质是区域的综合开发规划国土规划，我国以前没有搞过，是一项创新的工作。正因为这样，人们自然会提出一个问题：国土规划是什么样的规划，有何用处?

国土规划就其基本特征而言，是国家或地方政府对特定区域的一种政策，也是一定区域开发建设战略性、综合性的规划。它的作用集中到一点，就是从宏观上对特定区域开发建设的方向、重点、规模、布局，以及经济发展与人口、资源、环境如何相互协调等问题，作出总体设计，成为国民经济和社会发展计划的一个组成部分，并为领导机关提供有关决策参考或依据，同时用以指导本区域下一个层次的综合规划或各类专项规划。

编制区域的国土规划即综合开发规划，对我国传统的计划方法是一个补充和改进。长时间以来，我国的经济建设计划，以条条为主，由主管部门安排。地方计划基本上是上级各部门下达计划的汇总。建设总要落到一定的地区上。采取以往的计划方法，各地的建设往往是随着各个不同时期的方针而不断的变化，很难按照合理的结构、布局、顺序来展开，以致留下后遗症，造成损失浪费。四川攀西地区是我国六十年代以来重点建设的重工业基地，取得了很大的成就。但是问题也不少，如至今农业远远跟不上重工业发展的需要，城市建设欠帐较多，必要的整治工程没有安排等。其原因之一就是因为在建设之初和建设过程中，缺乏全地区的综合开发规划。

随着我国有计划商品经济的发展，编制不同区域的国土规划越来越显得重要。商品经济的基本要求是讲求效益。没有效益，经济就没有活力。不经过商品经济的极大发展，就谈不上国家的现代化，而提高经济效益的重要途径之一，是要在全国和不同区域逐步建立起合理的经济结构。这正是国土规划最基本的任务。

几年来编制的国土规划，有全国的，有分省的，有跨省的（大江大河流域规划也属此类），有省内地区的。现在看，国土规划有这样几个层次，是适合我国情况的。我国幅员辽阔，情况复杂多样，搞一个总的、框架式的国土规划，有利于各方面了解全局，立足于全局去研究和处理局部的问题。我国的省都很大，是组织经济社会发展很重要的一级政权，为了有效地进行一个省的开发建设，普遍编制省级国土规划是完全必要的。经济活动必然会突破行政区划，有的地方，跨几个省，经济联系密切；在全国或区域经济发展中占有或者将要占有重要地位。一省范围内也有类似情况。对这类地方，客观上也要求作出各自开发建设的总体安排，以协调一些共同性的问题，避免地区分割，各自为政。全国国土总体规划纲要，就选择了若干跨省的和省内某一局部的重点开发区。各个层次的国土规划，当然不会是一个样子。但是都应当把规划区域作为一个整体，从其自身条件和所处环境的实际出发，拟定其经济发展的基本框架，以及在推进经济建设的同时，大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护，使经济效益、社会效益和环境效益很好结合起来的方案。就是说，都需突出它的战略性和综合性。

国土规划的中心任务是拟订经济建设总体布局

编制国土规划，在我国没有现成经验，又不能照搬外国模式。几年来编制的国土规划，基本上是由各方面按照战略性、综合性的要求和从实际出发的原则，分别进行探索的。在一段时间内，对于国土规划的内容，有过这样那样的议论，有主张以资源开发为主的，有主张以国土整治为主的，等等。但是，随着实践的积累，人们越来越认识到：第一，经济是基础，国土规划作为地域的综合开发规划，必须服从和服务于该地域经济的发展；第二，经济发展总要落实到一定的空间，只有在符合全局利益前提下，搞好生产的空间配置，或者叫做地区生产力布局，使之形成合理的区域经济分工和地区经济结构，才能获得良好的宏观经济效益，促进经济的普遍高涨；第三，经济发展的进程和布局，是影响自然资源开发，农业人口转移，城镇兴起，环境整治，生态保护等的决定性因素。用此，国土规划应当着重从总体研究经济建设的布局，并以此为带动其他问题。

关于经济建设的总体布局，从各地已经完成的国土规划看，一般涉及这样几个相互关联的方面。

一是地区经济的发展方向和重点。根据当地自然资源状况，经济社会条件，在全国或区域经济发展中所处的地位、提出它应当立的产业结构，各类产业可能达到的规模和应予考虑的骨干项目，启动整个经济的“突破口”等。关键是主导产业和“突破口”的选择。总的说，在自然资源丰富而开发程度低的地方，是在加强传统产业（主要是农业)的同时，积极建立和发展以待开发的优势资源为基础的工业。在开发程度较高、工业有了相当基础的地方，首先侧重于为调整、改造、发展现有产业创造条件(硬件)。

二是产业的地区分布。从对当地自然资源、能源交通、环境等合理开发利用的角度、结合不同产业的特点，本着物尽其用、各得其所、发挥最佳综合效益的目的，提出在哪些地方着重发展什么产业和摆什么骨干项目。既强调充分利用现有的交通沿线和大中城市，又注意到向开发潜力大的地方推进，使之逐步达到发挥优势的前景。

三是基础设施的布局。包括区域性的能源、交通通信、水源等在内的基础设施，是促进整个经济合理协调地向前发展的先行条件。各地在国土规划中，通常采取使其与经济发展规模速度相适应，与工农业生产分布相适应，与地方自然、经济特点相适应等原则，加以统筹考虑，提出方案或建议。

四是人口和城市化、城市格局问题。今后一个较长时期内，会有相当数量的农村人口和劳动力离开农业和农村。这既是农业进步的必然趋势，又是实现工业化的必然要求。对这样一个关系重大的问题，各地国土规划都积极地加以研究。研究的基本思路是：随着经济的发展和布局的展开，有步骤地向城镇、集镇集聚，就地就近消化。

五是保护生态环境的问题。生态环境的退化，是在现代经济发展过程中加剧的。社会经济的发展又必须具有一个良好的生态环。因此，如何在推进经济建设的过程中，防止对生态环境造成新破坏，并力求解决历史遗留问题，也是经济建设总体布局不可忽略的。

以上，是多数国土规划分别接触到的一些共同的问题，可以说也是我们目前所能认识到的国土规划的主要课题。国土规划尚在继续探索中，这些问题是不是抓准了，还有待于较多实践的验证。特别是，最近党中央提出了沿海地区发展外向型经济的战略。它不只是地区性战略，而且是全国性战略。实施这一战略。能够促进沿海的发展和带动内地的发展，对沿海和内地经济发展的格局带来新的影响。国土规划如何适应这一战略转变，更好地为它服务，还需要在实践中作进一步的研究。

国土规划在提出长远发展目标的同时，要研究从何起步

国土规划属于长远规划的一种，规划期限比较长，不仅要考虑十几二十几年的发展，有些方面还要展望几十年。如何从规划区域自然、经济、社会的实际出发，从该区域和相关区域以至全国的联系上，选定它比较长远的发展方向和主要目标，是规划必须解决的首要问题。

应当说，已经和正在做的国土规划，在这方面是下了功夫的，当然还要继续提高，使所选定的目标更加符合客观规律。

有了目标，规划的实施如何起步就成为重要的事情。有的国土规划围绕所确定的目标，提出应当建立和发展哪些产业，安排哪些重点项目，如何布局，需要多少投资等等一整套设想。所需投资数目往往很大，并且主要寄希望于国家解决；要求国家给的政策，又多属减税让利之类，说到底还是挤国家的钱。但是，我们国家大，底子薄，要办的事很多，在一个时期内能给各地方(即使是重点开发区）的投资、支援、照顾总是有限的。如果规划主要是开出一张单子，并且把实施的希望寄托在国家上，肯定很难兑现。

由此可见，国土规划除了勾画出综合开发的总体设想的框架之外，还应当在如何起步实施的问题上加以深化。

第一，要在认真分析客观可能和进行效益比较的基础上，进一步提出总体设想的分步实施方案。要恰当估量国家和上级地方政府可能提供，以及当地可能创造的各种条件，并据以考虑头一步能够迈多大。要切实分析各种方案的经济效益和社会效益，从中选择优化发展方案，以利比较容易起步，尽快增强自身经济实力，打下继续向前发展的基础。

第二，要积极研究如何发展横向经济联系。加强地区与地区之间的横向经济联系，使之各展所长，优势互补，是社会化大生产和社会主义商品经济发展的一种趋势，也是今后振兴地区经济的主要途径。不论开发程度已经比较高或者还相当低的地方，都应当努力打破传统经济体制和封闭发展模式的束缚，提出发展横向经济联系的具体政策和措施。这也是充分体现改革开放精神的一个实质性内容。

这样，既有长远的目标，又有一步一步接近这个目标的路子和办法，既着眼未来又立足现实，规划才更科学、更实际、更有指导意义。

编制国土规划是计委的一项职责

按照发展有计划的商品经济的要求，计委的职能将逐步转向制定经济社会发展战略，制定产业政策并通过综合运用各种经济杠杆促其实现，抓好国民经济的宏观管理等。

编制国土规划，或者叫区域综合开发规划，是落实上述职能不可缺少的一种方式和任务。发展战略、产业政策、宏观管理，是分层次的，不仅要在全国范围内加以研究，而且应当进一步区别不同区域加以研究。我国幅员辽阔，各个区域的差异明显，尤其应当如此。我们过去搞发展规划，主要重视行业(部门）的规划，不重视区域的规划，即不重视行业发展的区域优化组合问题。这可以说是过去计划工作中的一大缺欠。结果，一个地区之内，产业结构不合理，布点凌乱，重复建设或生产不配套，生态环境退化等的现象，时有发生。加之，在区域发展的指导思想上，追求大而全、小而全，地区间发展趋同的现象也屡见不鲜。

在产业发展的地区布局上，逐步形成合理的区域分工和地区经济结构，这是经济现代化的客观要求。正因为这样，越来越多的国家，不论社会主义国家和资本主义国家，发达国家和发展中国家都很注重区域的综合开发规划。

如日本从六十年代初起，到目前已编制四次全国综合开发划。每次计划中，地区开发都是重要内容之一。美国联邦政府主要以立法形式推动地区的开发。例如，为促进其东部山区经济和社会的发展，1965年通过了《阿巴拉契亚区域发展法案》。据此法案成立了阿巴拉契亚地区委员会，对这一山区的公路建设、资源开发、环境整治等，进行规划，并在联邦的财政援助下付诸实施，从而逐步改善了投资环境，加快了发展。苏联从三十年代起就已着手进行区域规划。三、四十年代作过乌拉尔——库兹巴斯煤炭冶金基地规划、伊尔库茨克——切列姆霍沃工业区规划、库兹巴斯区域规划等。五十年代到六十年代初，进行规划的地区更多。七十年代，对贝（加尔）阿(穆尔）铁路沿线近200万平方公里的地区进行了区域规划，包括工农业、交通、居民点建设等方面，作为八十年代后期和九十年代全面开发这一地区的科学依据。

我们自己的经验和外国的经验都证明，编制以搞好区域综合开发为宗旨的国土规划，是经济社会发展的客观需要。决不能因为我们过去没有做或者没有做好，而认为它是可有可无。

在我国目前条件下，国土规划应着重抓全国的、省级的和跨省重点区域的。要根据国家经济发展战略的部署和要求，在初步完成的《全国国土总体规划纲要》的基础上，分期分批编制省级和跨省重点区域的国土规划。

国土规划是意向性的。它从全局比较长远的利益的高度，根据规划地区的特点和条件，设计这个地区开发建设的总轮廓。

国土规划是战略性综合性的规划，这决定了它必须由综合计划部门组织编制，而不能单纯靠某个科研单位。

国土规划要随着开发建设的进展，针对新的情况和问题，及时加以修改、补充、完善。换名话说，它不是一次性的工作，而是长期的工作，要做长时间的积累和多方面的研究。因而必须有一定的力量和工作条件。&

（覃定超:国家计委国土规划研究所）