袁国强：乌江干流沿岸地区国土规划的编制与工作体会时间： 2020-07-30信息来源： 国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：袁国强　责编：qgy

1988年9月，按照国家计委国计土字(1988）535号文件下达的任务，贵州省计委与四川省计经委、四川省国土局共同组织开展了乌江干流沿岸地区国土规划工作。经20个月时间，规划编制、审查全部完成，由贵州、四川两省人民政府呈报国务院，1990年9月国务院正式批复。这是《全国国土总体规划纲要》中由国务院批准的第一个全国重点地区的综合开发区规划。规划工作的整个进程进展顺利，规划的组织和编制程序是成功的、合理的。

一、规划的编制程序

国土规划即国土综合开发整治规划，是编制国民经济和社会发展中、长期计划的重要依据。国土规划的基本任务是协调经济发展与人口、资源、环境的关系，促进国民经济持续、稳定、协调地发展。国土规划的主要内容包括资源的综合开发、生产力的合理布局和生态环境的综合整治。乌江干流沿岸地区国土规划是根据上述认识而编制的，其编制程序如下：

（一）准备阶段。由1988年6月至1989年4月。本阶段主要任务是落实组织、收集资料和实地考察，主要工作有：1、成立规划领导小组与规划综合组，领导小组由贵州、四川省政府和有关地、州、市负责同志组成，规划综合组由贵州省计委、四川省国土局派人参加；2、请国家测绘局测绘研究所编制1：50万卫星遥感影像地图和地理底图，作为绘制规划蓝图的依据；3、请国务院有关部门和有关地方政府以及有关投资公司提供2000年前拟在该地投资的初步规划意见或设想性意见；4、规划区范围内地、州市改府提供有关统计资料和2000年前的规划设想意见；5、规划领导小组和规划综合组到安顺、贵阳、遵义、涪陵等地进行考察，并尽可能邀请国务院有关部门和有关地方的代表参加；6、规划综合组在国家科委、国家计委和贵州省开展的乌江流城经济综合开发战略研究的基础上，进一步到国务院有关部门和贵州、四川省有关部门收集资料，到规划区内的地、州、市、县收集资料。

（二）编制阶段。1989年5月至11月。规划综合组对收集的资料、意见进行分析研究，综合平衡，绘制规划蓝图，编制规划报告，完成了《乌江干流沿岸地区国土规划综合报告》（征求意见稿）。

（三）审查阶段。1989年12月至1990年5月。《综合报告》（征求意见稿）经规划领导小组审查同意后，分别送请国务院有关部门和贵州、四川省政府有关部门以及有关地、州、市征求意见，同时，编制了农业、能源、交通、原材料、环境保护等5个专规划报告。规划领导小组邀请了国务院有关部门和有关地方的代表，对《乌江干流沿岸地区国土规划综合报告》（征求意见稿)进合了评议。规划综合组根据大家的意见，对《综合报告》进行了修改，经规划领导小组审定为送审稿。

（四）审批阶段。1990年6月至9月。贵州、四川省政府对《综合报告》（送审稿)进行审查后，报国务院审批，国务院于1990年9月批准了《乌江干流沿岸地区国土规划综合报告》，并指出可作为该地区编制中、长期计划的重要依据。

（五）应用阶段。自国务院批准这个规划以来，全国人大七届四次会议批准的国民经济和社会发展的十年规划和“八五”计划，已将乌江干流沿岸地区国土规划中的一些重要项目列入规划、计划，还有些项目正列入贵州、四川省的十年规划和“八五”计划。乌江水电开发公司根据规划，正抓紧水电建设。瓮福磷矿、贵遵高级公路、龙洞堡机场等一批项目陆续上马建设。

二、工作的体会与认识

乌江干流沿岸地区国土规划是在一个流域之内而又跨省区的综合开发规划。制定这样的规划，要求协调一系列的关系，处理若干的矛盾，工作难度较大。在国家计委国土地区司的指导下，通过20个月的工作实践，由于两省的真诚合作和努力，较好地解决了规划当中的问题，在较短时间内如期地完成了规划工作任务。在这项工作中，我们的体会是：

（一）国土规划工作要与战略研究相衔接，充分利用已有的工作成果。乌江流域的丰富资源，早在五十年代就引起了有关方面的关注。中央和省区的许多部门反复作了大量的资源考查和研究。如水电部门，对乌江能源开发，已作了二十多年的工作，水电部“长办”，贵阳设计院等10余个勘测设计单位先后在干流上作过工作的坝址就有100多个，提出各种规划设计报告30余份。乌江沿岸铝工业的开发，1958年就开始着手，煤炭等矿产的勘测、开发研究就也都作了一二十年的工作。对乌江流域经济综合开发的战略研究，也先后进行多次，大批专家进行过现场踏勘和考察，写出了许多报告。规划前又经过国家科委、国家计委和贵州省共同组织的战略研究，这大批的研究成果，丰富的技术经济资料，给我们提供了深入工作的基础。使我们可以把精力放在收集、利用已有成果，进行研究，筛选、深化方面，用更多的时间，根据经济发展和形势任务的需要，进一步综合协调，加工创新。从而节省了大量的人力和物力，加快了规划工作的进程。

（二）要处理好突出重点和全面安排的关系。乌江干流沿岸地区从全国来衡量，优势在于有比较丰富的能源和铝磷锰等矿产资原，并具有良好的匹配条件，但主要问题则是一个穷困山区。反映到规划上，国家要求重点开发能源、原材料工业及其配套的交通等基础设施，而地县(规划区范围涉及两省8个地州市的30个县市）则希望对地区性的中小项目和要求能在规划中给以体现，这个矛盾，也就是大家形象地比喻为讲“普通话”还是讲“方言”的问题。这个问题对于专项的、行业的规划来说，是可以避开的，而对于理调处理好经济发展与资源、环境、人口之间关系的具有综合性的国上规划来说则是不能绕过的。对于这一点，经过反复研究，采取了安排三个层次的规划来逐步加以协调解决，即统一的规划区的综合规划、两省分片区的规划、各地州的规划，三个层次的规划可根据不同的要求各有侧重又互相协调统一来构成规划的整体。具体的做法是：集中提炼出以重点骨干产业为内容的规划综合报告和重点产业观划，作为上报国家提供与“八五”、“九五”计划相衔接的规划；两省片区和八个地州市的规划，则根据综合规划的战略要求和布局，根据各自的地理位置和骨干产业的摆布、地区性的发展需要来编制。这样的规划，既是综合总体规划的具体化，又充分反映了不同地区的要求，使重点和一般结合起来。解决了在实施中项目进入各级经济开发计划的层次性。

（三）国土规划要充分体现规划区资源经济特色。乌江规划区处于一个流域内，是一个水占有重要位置的地区，乌江地区每平方公里径流模数是全国平均数的2.2倍，年径流总量534亿立方米与黄河水量相当，干流可开发水能总量856万千瓦。因而水资源的综合开发利用与流域经济的发展关系十分密切，可以说没有乌江的水，也就没有乌江的开发。因而在规划中，我们紧紧突出水能资源的综合开发，以水能资源的开发和乌江的治理来带动矿产资源的开发，来带动航运业的兴旺，来带动农村林牧业的发展和环境的整治。城市和生活用水也都加以综合研究和规划。乌江梯级电站开发后，水位抬高带来厂矿布局和农田灌溉的效益，我们也作为规划内容加以研究。由于抓住乌江地区的水这个特色，抓住乌江水是山区河谷水这个特点，大家的认识也就容易统一，因而开发重点和顺序m也就很快明确，一些矛盾也就迎刃而解。

（四）要充分注意规划区内外的关系。乌江地区能源矿产资源虽然具有区域意义，也为国家经济发展所必须，但是乌江开发也受到自身自然地理环境所制约。因此乌江经济的开发不能孤立地规划和安排，还必须考虑区内外的关系，安排好相关地区的经济发展，才能促进本区域经济的开发。乌江地处内陆，矿产运出量大，交通网络的形成直接关系区内经济开发的规模和速度。因此在规划能源、原材料工业基地建设的同时，我们不仅考虑了区内交通运输网络-的建设，而且把相关地区的交通运输网络建设纳入规划内容。如解决南下出口，我们规划了黔桂铁路的改造和黔桂二线的建设，解决北上道路，考虑隆(昌）一遵（义）线的建设等。这些考虑就保证了区内规划安排真正具有可行性。

（五）要加强经济政策的研究。经济区的开发规划是否可行，的开发规模和开发速度，很大程度上决定于我们能赋于开发区什么样的政策，和政策的可行性。因此对政策的研究，我们认为是国上规划的很重要的部分，特别是资金供给政策必须有比较科学的依据，否则规划就会成为空话。

乌江的开发重点是能源和原材料工业，都是资金密集型产业，资金需要量很大，由于乌江地区是贫困地区，而国家近期内也不可能有大量的资金投入。因此，必须走一条实事求是的新路子来筹集资金，解决了资金不足的矛盾，规划才有实现的可能。经过充分研究，我们在资金问题上提出了实行更加开放的方针，以水电为龙头，水火并举，电矿联营，综合开发，初始资金靠集资，后期发展靠自我滚动开发的新路子，这个新路子归纳起来就是两句话：滚动式开发；走联营道路。

所谓滚动式开发的含义就是：内活外联，自我发展，良性循不，液动积累。具体要求有四个内容：一是围绕规划目标，确认优先开发，开发增值快、效益好的项目，按一定顺序交叉连续推进，由小到大、不断聚财；二是重点抓一批骨干企业作为滚动开发的起步企业；三是将投产后的效益，除上缴产品税外，全部当作连续开发液动资金；四是灵活机动地开展多种经营，求得经济更快发展。

所谓走联营的道路，就是冲破条块分割体制的束缚，组成各种形式的联合经营实体，特别是与沿海地区在商品经济发展中寻求新的协作方式，在联营机制作用下，围绕资源综合开发，统一规划、统一投资、同步建设、共同经营、变分散的优势为新的综合优势。

为了能切实实现乌江滚动式开发，走联营道路，在规划中具体建议改革现有电力管理体制，成立贵州乌江水电开发公司，下放现有电站，实行核定利税基数上交承包的办法，实行电铝联营、电磷联营、煤电联营，靠自身活力增加积累，及有关引进外资和放宽金融、价格等政策。这些意见，得到国家有关部门和专家的肯定和赞同。由于政策的可行性，也就把整个规划放在了一个实事求是的基础上。

（六）国土规划是更高层次的长期规划，它对中短期计划具有指导和规范的作用。因此，必须与各方面的计划相衔接。为了做到这一点，我们在规划中采取了上门拜访、认真汇报、会议邀请等形式进行活动，主动征求中央各部门的帮助和指导，了解他们对乌江地区规划的设想和蓝图，这对于我们编制和反复修改完善规划，作用极大。一方面增加了我们的现实感，扩大了资料来源，丰富了规划的思路；另一方面也用规划扩大乌江的影响，让中央机关和乌江区域以外单位更多的掌握这一地方的情况，作到互相贴近，有利行业规划、计划的编制和实施。&

（作者：袁国强   贵州省计划委员会）