张超 郑友三：对当前国土规划工作的设想与建议 时间： 2020-07-30信息来源： 国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：郑友三 张超　责编：qgy

几年来，我省根据党中央和国务院关于搞好国土开发整治工作“要搞立法，搞规划”的指示精神，在国家计委的部署和指导下，在童和各级政府的领导下，在各地区、各有关部门与科研单位，以及查内外大专院校的积极支持和参加下，经过广大国土工作者的共同努力，国土规划工作取得了明显的成绩，在经济建设中发挥了积极的作用，受到了当地政府和各有关部门的重视。但是，距党和国家成于我们的任务要求，还有很大差距，在工作的开展及作用的发挥方面，也还有一些不尽人意的地方。为此，必须认真加以总结，以便发扬成绩，纠正错误，使国土规划工作再登上一个新台阶。

一、八年来国土规划工作的基本估价与存在问题

山西省国土规划工作是于1984年开始的。八年来，我们先后进行了河津铝基地、平朔工矿区、河保偏兴煤电铝工业区、长治市行政区的国土规划试点工作，之后，又完成了晋城市、离柳煤电能源区，以及全省的国土规划编制工作。为了使国土规划工作深入发展，还开展了吕梁地区兴县、临汾地区翼城县等县域国土规划试点工作。1989年7月，根据全国国土规划工作座谈会（武汉会议）的精神，进一步部署了全省各地市的国土规划工作，至此，国土规划工作在我省各地市全面铺开。其中雁北地区国土规划于1992年5月已通过了评审论证，其它大部分地市也即将在今年内可以完成。截止目前，全省不同层次的国土规划已涉及到46个县，6.7万平方公里，893万人，分别占全省的39.0%，42.8%，30.8%。

此外，我们还参与了晋陕蒙接壤地区国土规划的编制和论证工作，参与了山西省土地利用总体规划和山西省设市城市规划讨论和研究工作等。

回顾几年来的国土规划工作，主要取得了以下几点成绩：

（一）通过开展国土规划，基本摸清了规划区国土资源的“家底”。不仅摸清了资源的种类、数量、质量、分布特点、开发条件及当前利用状况等，而且进行了资源的综合评价，弄清了省情、区情、县情及资源的优势、劣势，以及其相互关系等，从而为各级各部门提供了全面系统的国土资源资料，基本明确了规划区国土开发整治的目标和任务，明确了主要自然资源的开发利用方向、规模布局和步骤等。

（二）通过对资源开发、生产力、重大基础设施、人口和城镇体系等的建设布局规划，从总体上勾画出了区域资源开发、区域经济发展的基本蓝图，为各级党和政府制定经济社会发展战略和决策，为编制国民经济和社会发展中长期计划提供了科学依据。

（三）对土地、矿产和城镇布局等有关行业、部门和较低一级层次国土规划的编制具有指导意义，对以行业、部门为主的计划起到了相辅相成的作用。

（四）对地域经济的发展和建设，生态环境的综合整治，以及某些建设项目的立项提供了基础依据。

（五）锻炼和培养了一批从事国土工作的干部，全省12个地计委基本上都设置了国土工作机构。

但是，几年来的实践表明，国土规划也还存在着许多问题。如上规划还尚未引起各级领导和广大干部群众的认识和重视，开展作困难较大；规划的内容太多，面面俱到，一大、二远难于操作；规划编制完成后，没有一套可行的办法和途径，规划计划脱告，难以组织实施。还有，国土规划工作如何深化问题等等，都直接影响着国土规划工作的命运和前途。

二、国土规划工作发展设想

国土工作的内容很广，抓什么?怎么抓?这是摆在广大国土工作者面前的一大课题。根据几年来的实践和我国的国情，我们认为：

第一，国土规划是计划体制改革的产物，是国土工作的核心和集中体现，是有别于其它部门规划而又为社会经济发展所需要的区域综合性规划，也是综合经济管理部门特有的优势。因此，我们应当紧紧扭住国土规划这一主业不放，并使之不断发展，不断升华，抓出成效，这是我们国土工作者所应当清醒认识的。

第二，我们应当在“建立一个体系，抓好四个环节”上不懈努为，真抓实干。所谓“一个体系”，即计划部门应当建立的经济社会发展战略——国土规划——中长期计划—年度计划，这样一个新的计划体系，以围绕长远发展目标和要求，制定区域开发和区域经济发展规划，以及分年度实施计划，这样既兼顾了长远利益与整体利益，也兼顾了近期效益和区域发展，如此才能有效地调动全社会的人力、物力、财力，合理地统筹资源开发，配置各种生产要素进行经济建设，才能达到经济效益、社会效益和生态环境效益的良好统一。所谓“四个环节”，即编制国土规划；对主要自然资源（土地、水、矿产等）开发利用进行宏观计划管理；参与重大建设项目的立项和研究；以及制定地方国土法规等。其中，编制国土规划是龙头，是中心，是生命线；主要自然资源宏观计划管理是实施规划：的措施和手段；参与重大建设项目的研究和审查是实施规划的具体落实和体现，而制定地方性国土法规则是监督和保障国土规划的实施。所以四者是既有层次任务分工，又有密切联系的，但不论怎样，都应是围绕国土规划这个纲来进行。在这里特别需要指出的是，所述建立“一个体系”，搞好“四个环节”这项工作，必须通过国家“计划法”确定下来，并通过各级计划部门内部职责分工明确下来。

第三，国土规划(区域综合开发规划)必须随着客观形势的。展，不断深化。编制国土规划是社会经济发展到一定程度、一定阶段的客观要求，它反映出人们认识自然、利用自然和改造自然的能力，反映出经济管理水平的高低程度，因此，在这个意义上完全可以说，国土规划具有阶段性和时效性的特征。如日本，50年代后期，进入了一个经济高速发展时期，1962年日本政府制定了“第一次全国综合开发计划”；60年代末期，日本经济已达到世界先进水平，但造成了太平洋沿岸地带环境污染严重，日本政府又制定了新的“全国综合开发计划”（也称“二全综”）；1977年、1987年根据新出现的情况和问题，又制定了第三次、第四次全国综合开发计划。在我国有计划、有组织、广泛地开展不同区域、不同层次、不同类型的国土规划，现在可以说还处于初始阶段，而且在类型上大多数属于资源开发型规划，因此在规划的内容上一般较为全面、广泛、雷同，这是可以理解的，也是符合客观需要的。但是随着经济让会的发展，在不同的历史发展阶段，编制规划的任务、内容和重A则应有所不同，特别是在内容上，必须围绕一个中心，抓住一个或几个当时出现的急需要解决的重大问题来研究，而不能面面俱到，一成不变。

第四，在规划的时限上，不宜太长、太远。由于客观形势变化很快，以现有的资料和信息，预测今后长时间的发展显然是不够的，一些构想和安排也很难符合实际。因此，今后在确定国土规划的时限时，不要搞得太长、太远，那样太大、太空，不可操作，而应以不超过十年为宜。同时在编制的时间安排上，最好略超前于五年计划的编制，且宜为五年滚动式的进行编制，这样便可与制定五年计划相衔接，并为之提供基础和依据。

第五，在编制国土规划的指导思想上，要有一个大转变，即要树立市场观念。要按照建设有中国特色的社会主义和进一步改革开放的要求，以市场为出发点，即以市场→资源—→商品这一现代经济发展的战略思想来研究制定区域国土开发整治战略和规划方案，而不能停留在就资源论资源，搞资源—→产品—→市场（商品）小商品经济的开发模式上。否则，将会脱离社会经济发展的实际，搞成空中楼阁，基本无用的东西。

三、几点建议

（一）建议将“国土规划”更名为“区域规划”

“国土”这个词，在我国过去一般是指“领土”。如毛泽东同志1945年在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》一文中指出“我们解放区的人民和军队，八年来在毫无外援的情况下，……解放了广大的国土”，即“领土”范围之意。但自八十年代初，中央书记处第97次会议提出，要“搞好我国的国土整治”之后，“国土”二字的含义，在有关部门就不仅是指领土、地域范围之意，而是指国土资源(其又包括自然资源和社会经济资源)，从这个意义上讲，现用的“国土”这个词就不再是汉语的含义，而是从日本引进的，这是其一。其二，现用的“国土”二字，内涵含混、费解、不直观，不适合我国习惯用语概念，它一般被人们理解为“土地”或国家的土地。如山西土地管理部门1989年曾进行过一次全省性“国土观念教育”实际上是宣传教育人们要珍惜和爱护土地，并没有涉及其它内容。其三，对从事国土规划工作的人来讲，“国土”二字，包罗万象，内容太多，很不具体形象，似乎“上管天，下管地，中间还管空气”，无所不包，实际上抓不住重点，难以操作。总之，现引用的“国土”二字概念不适合我国的国情用语。

“国土规划”从其研究范围、性质、作用、目的、任务、主要内容等方面看出，其实质上就是一种区域规划。我国在50年代学习苏联经济管理的经验，也曾搞过区域规划，但后来由于某些方面的原因没有搞下去。同时，在那时搞区域规划，无论在认识上，还是在规划内容的广度、深度上，也远不及现在这样丰富，这样深刻。所以，我们现在提出将“国土规划”更名为“区域规划”，绝不是回到50年代那时的水准，而是按照国土规划的编制办法，赋于其新的内涵与要求。只不过采用“区域规划”这个词，更一目了然，也符合我国的习债用语和人们容易理解。对我国国土工作做出杰出贡献的原国家计委翻主任、顾问吕克白同志，早在十年前就曾指出国主规划即区域规划，而且1988年6月在四川省国土工作会议上进一步明确提出：“各省、市、自治区的综合开发规划，即可不用‘国土’二字，如四川省的就称为四川省综合开发规划”，“省属各地区的规划，如川南的，就称为川南地区综合开发规划”。这是很有见地的，是非常正确的。国务院副总理兼国家计委主任邹家华同志1992年4月在视察西南和华南部分省区时指出：要根据各个地区的资源条件，经济技术基础和相互之间的经济联系，按照不同区域特点，从比较大的范围来考虑地区经济布局以及省、区、市之间的联合发展，形成全国、区域和省区三个层次有机联系的规划体系。实际上为国土规划工作指明了方向，所以我们应当按照这一指导思想，开展区域综合开发规划和区域经济规划。

对于现国土工作机构来说，随着“国土规划”更名为“区域规划”，相应地省、地（市）国土机构名称国土处、国土科等，也应改称为区域规划处，规划科等。这样形式和内容统一，名副其实，易为人们理解、接受。

（二）建议把编制国土规划（区域综合开发规划）和中长期计划有机结合起来

国土规划（区域综合开发规划）是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是制定中长期计划的重要基础工作和依据。特别是国土规划要对一些重大国土开发整治项目和建设项目进行研究，这就为中长期计划编制基建项目计划等初步作了前期工作。首先，长期以来，我国经济体制和计划体制实行的是产品经济的模式，国家和地区经济的发展基本上是按一个部门一个部门和一个省个省考虑的。强调经济的纵向联系，忽视经济的横向联系，“条条”、“块块”分割，关且“条条”的分割很严重，因此造成了许多部门-的单打一。不仅在整体上给经济发展和生产力布局带来很多不协调问题，而且对地区经济发展很为不利，以致带来很大损失，所以，这种经济体制和计划运行机制很不适应有计划商品经济发展的要求。其次，随着计划体制的改革，国家直接安排的建设投资和建设项目比例将逐步缩小，项目的审批权限将较大幅度下放，所以只靠国家的计划安排已不能解决大规模经济建设和生产力布局的全部问题，必须有国土规划(区域综合开发规划)和区域的经济开发规划与政策，才能使地域分工和生产力布局逐步趋于合理化。在这方面，国土规划弥补了中长期计划的不足之处，对中长期计划的制定起了相辅相成的作用。另一方面，对于国土规划来讲，其拟定的区域开发方向、任务和内容也必须与中长期计划制定的重大建设项目等相结合，否则，同中长期计划成了“两张皮”，就无法付诸实施。因此，我国应当在重视经济社会发展中长期计划编制的同时，重视国土规划(区域综合开发规划）的编制，使之成为宏观调控不可缺少的重要手段。同时，随着形势的发展要求，国土规划也必须进一步深化，这样把两者就有机地结合起来了。

（三）加强国土立法，保障国土规划的实施

目前，许多国土规划在编制完成和经批准之后，仍存在难以组织实施问题。其原因，一是制定计划和规划脱节，规划研究成果未被吸收采纳，或被“束之高阁”；二是传统陋习的影响，不认为经批准的国土规划具有法律效力，对之熟视无睹。因此，必须坚持强调编制和实施国土规划是各级政府的重要职责，各有关部门应看作是自己的任务，对之应积极支持，密切协作。同时，必须进一步强化国土立法，提高执行国土法规的严肃性。特别是经批准的国土规划，对规划区范围内的资源开发、建设布局等具有约束力；有关重大开发建设项目和整治工程的立项，要符合国土规划的要求；如其与国土规划发生矛盾时，须经规划的行政主管部门同意，并经原批准机关批准，方可进行。这样，从法律上监督和保障国土规划的实施。& 193

（作者：郑友三  张超  山西省计划委员会)）