王武龙 丁镜熙：搞好国土规划，促进江苏经济发展时间： 2020-07-30信息来源： 国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：王武龙 丁镜熙　责编：qgy

我国开展国土规划工作已经有十多年了，十多年来，国土规划在全国各地普遍展开，形成了综合的、专题的以及按各级行政区划，从全国到省、地、县的国土规划体系。实践证明国土规划对一个国家和地区的社会经济发展具有重大的指导作用，在不长的时间内已显示出强大的生命力。进入九十年代，我国开始了一个新的历史时期，我们要加大改革、开放的力度，加快经济建设的步伐，实现小康社会的奋斗目标。在这一形势下，深入开展国土规划工作显得尤其重要。在迎接新的历史时期到来的时候，很有必要总结国土规划的经验充分认识国土规划的地位、作用。我们试图通过江苏省编制国土规划的实践，谈谈国土规划在社会经济生活中的作用。

一、推进计划工作的改革

中央决定建立社会主义市场经济的运行机制，是我国经济体制改革的总体目标，首先要改革计划管理体制，总的要求是逐步缩小指令性计划的比重，扩大市场调节的范围。计划工作要从分投资、批项目、定指标转向研究经济和社会发展战略、重大方针政策、加强宏观调控方面来，从而充分体现政府职能的转换。

我国国土规划的产生和发展的实践，充分印证开展国土规划是推进我国计划改革的重大措施，而同时，国土规划本身也是计划工作改革的产物，这是国土规划的性质、任务决定的。我国过去的计划工作主要是以行业为主的“条条”计划，对如何发挥地区优势，制定地区发展的总体规划和计划是不够的。此外，从长计议不够，缺乏长远规划和约束，也是过去计划工作的缺陷。国土规划的期限较长，一般在十年以上，二十年左右。国土规划以一定区域范围为对象，注重发挥区域的优势和整体效益，规划内容侧重于国土资源的开发利用、生产建设布局和环境的综合整治，注重经济效益、社会效益和环境效益的统一，从地域总体上协调开发利用和治理保护关系。因此国土规划是高层次的规划，这些特点说明，国土规划是编制中长期计划的基础，又是与中长期计划的区别。国土规划的建立使我国逐步确定了国土规划——中长期计划——五年计划——年度计划的计划体系。通过这几年的运转，说明这个体系弥补了过去对长远发展的宏观控制重视不够的缺陷，也为中长期计划的编制提供了充分的依据，这是我国计划工作改革的一大成就。

就我省而言，在编制国土规划，加强宏观管理方面的成效是很明显的。一是在国土规划的指导下，国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的内容突破了过去的旧框框，注意了发挥地区优势，增加了区域经济发展和生产力布局的内容，提出了重点加强沿江地区的开发和充分发挥南京、无锡、连云港、徐州等中心城市的功能；二是在全省国土综合规划的指导下，开展了省内区域规划和专项规划，编制了沿江地区、沿海地区和徐州、淮阴的国土规划、土地利用规划、海洋开发利用规划、陇海沿线城镇体系规划，推动了各地、各部门的国土开发整治工作；三是在中央关于加快长江三角洲和长江沿江地区经济发展的决定以后，以我省的国土规划为指导，编制了江苏省沿江地区经济发展规划纲要和淮海地区经济发展规划纲要，对推动我省经济上新台阶起到了重要的推动作用。

国土规划的开展使广大的领导干部和经济工作者不但加深了对国土规划的认识，而且也加深了对计划工作改革的认识。1985年我们举办了国土规划培训班，参加培训的一位县计委主任深有感触地说：“我们计划部门，就是要抓国土规划这样的大事，如果成天忙于分钱分物，那是最没有出息的”。仪征市计委把编制完成的国土规划交给四套领导班子讨论时，一位人大常委会主任说，这是我市的第一部宏伟规划，也是一本很好的教科书，今后不管那届领导上台，首先要认真地学习一下国土规划。

在新的历史时期，进一步发挥国土规划的宏观指导作用，低进计划工作的改革，必须注意解决以下诸方面的问题：一是进一步树立国土规划的权威性，要在将来出台的“计划法”中明确国土规划在整个计划体系中的地位，确定滚动修改国土规划的制度。各级政府和计委要加强对国土规划的领导，加强宣传，对每一轮国土规划，政府应给予必要的确认，并批转执行；二是切实加强国民经济与社会发展计划和国土规划的结合，使计划的编制能真正把国土规划作为重要的依据，使国土规划能真正起到指导作用，防止“两张皮”的脱节现象；三是改进国土规划的编制，加强务实，强调“明确、具体、简要”，提高可操作性，使国土规划更加贴近现实的经济生活。四是加强国土立法的配套建设，一方面在经济建设中要认真贯彻执行已有的国土法规；另一方面要根据各地的情况制定资源利用、保护法规和引导生产力合理布局的政策措施。

二、为我省的发展战略提供决策依据

根据对国土资源的综合分析评价，提出对区域社会经济发展带有全局性、方向性的重大问题，是国土规划的主要任务，也是国土规划的战略性和高层次的体现，国土规划复盖面大、宏观指导作用强的作用正表现在这里。国土规划应当为政府领导提供发展战略的决策。我省编制的第一轮国土规划，对这一问题给予了充分的注意，从规划的效果分析，在下列三个方面为我省的发展战略提供了决策意见。

一是在生产力布局方面。我们在分析评价了我省的经济发展现状、区位特点、资源分布、发展潜力的基础上，提出了把全省划分沿江、沿海和徐淮三个国土开发整治区域，明确了各区域的发展方向和劳动地域分工，同时确立了长江、南通—连云港和东陇海三条经济轴线的生产力布局框架结构，并提出了近期内重点开发建设沿江地区，在沿江轴线基础上建立沿江经济带，远期(2020年）在东陇海轴线的基础上形成了东陇海经济带的规划意见，受到了有关方面的专家、学者以及政府部门的赞同，省委、省政府由此作出了我省外向开拓和经济发展沿长江、沿海岸带和沿东陇海铁路推进的“三沿推进”重大战略决策，确立了新的生产力布局的构想。这一战略决策的贯彻执行，使我省沿江、沿海及东陇海地带得到优先发展，充分发挥了我省集长江黄金水道和黄金海岸于一身的优势，使我省的生产力布局和外向开拓呈现出崭新的局面。

二是根据我省资源短缺和加工工业发达的特点，对我省的经济结构调整提出节约能源、原材料，逐步建立起资源低度消耗的经济结构的思想，把发展技术密集型产业作为第二产业的重点；同时又提出有选择、有重点地发展能源、原材料工业，优化工业结构。这一指导思想已被十年规划和“八五”计划所吸取，成为今后我省经济发展的一个主要方向。在这一方针指导下，还提出了在缺水的准北地区要发展节水型农业，要限制高耗能产品的发展，对能源、原材料消耗高的小化肥、小棉纺等行业进行了整顿。提出了高新技术的发展重点的布局，在编制沿江地区经济发展规划时进一步提出了建设沿沪宁铁路的“沿路高新技术产业带”和沿长江的“沿江基础工业带”的意见。

三是鉴于我省行政区划存在着某些不够合理的地方，国土规划提出了调整行政区划的设想。一是要解决“市县同城”的问题，将县城在省辖市的县直接归市领导；二是将实力较强的县级市上升为省辖市，为发挥同一资源优势，将相邻的县和县级市合并升格等。这一意见得到了理论界和有关的政府部门的赞赏，认为这个意见写入规划文本，体现了突破因循宁旧、大胆改革的精神。

我们认为，在新的历史条件下，国土规划要着重研究区域发展的方向性的问题，对一些重大问题提出规划意见供领导决策。就我省来说，今后国土规划应当对下列问题进行深入的研究，提出规划方案：一是沿海港口资源的开发利用；二是长江岸线的开发利用；三是要研究如何充分发挥连云港的优势和对内对外双向开放中的作用；四是在长江沿岸的七丫口地区建立经济特区的规划研究；五是要对我省未来的运煤通道进行研究规划；六是要对开发沿海滩涂，注立我省新的粮棉基地提出规划意见；七是要对建设太湖旅游特区进行规划研究；八是对灌河口及灌河的开发利用提出意见。

三、为国民经济和社会发展计划推荐重大的建设项目

国土规划在对资源的开发利用，合理布局生产力和环境整治进行规划时，必然要提出一些重大的建设项目，规划的实施也主要地是通过建设项目的确立来实现的。为国民经济和社会发展计划推荐童大的建设项目是国土规划指导作用的具体体现，也是国土规划和中长期计划结合的主要途径。中长期计划要根据需要和可能，对国土规划提出的建设项目按轻、重、缓、急的原则逐步纳入计划，予以实施。我省国土规划的编制早于国民经济和社会发展的十年规划和“八五”计划的编制，因此有条件指导十年规划和“八五”计划的制定，为“八五”计划推荐建设项目，使得我省第一轮国土规划在“八五”期间付绪实施，这是我省计划史上的一件大事。

根据我省的具体情况，国土规划为“八五”计划推荐建设项目的重点是基础设施、重要的资源开发利用、基础原材料工业及环境整治等方面的项目。

在交通建设方面，国土规划在超前期研究基础上提出了建设一纵一横的铁路新线方案和江阴长江大桥、南京长江二桥、镇(江)扬（州）长江大桥、南通越江隧道以及开发建设吕泗港和灌河口等规划意见，得到了省和中央有关部门的赞同和确认，铁道部把我省规划的新长铁路纳入了“八五”重点建设项目，确定为我国津浦铁路以东的又一条全国纵向的沿海铁路的一部分，并要求加快建设。江阴长江大桥已经立项建设，南京长江二镇江长江大桥，吕泗港和灌河口建港开发，正在开展前期工作。

在资源的开发利用方面，规划提出了盐矿、磷矿、金红石矿、芒硝矿等矿产的开发利用意见，其中淮阴、金坛的盐矿已经投入开发，确立了真空制盐等项目，利用矿盐生产聚胺脂的化工项目和建设淮阴——连云港的输卤工程项目也正在积极准备中。磷矿、金红石矿和芒硝矿已经立项勘探。这些矿产资源的开发利用有的将形成新的工业门类，填补我省的空白，从而有效地促进了我省原材料工业的发展和工业结构的调整。

在土地资源的开发利用方面，规划提出了开发沿海滩涂，建立大规模的粮棉基地的意见，目前正在进行前期工作。在环境整治面，规划提出了一些重大的区域性治水工程、城市防洪、重点水域和城市的环境保护项目，这些项目有的已在“八五”计划期间立项施。

为了搞好国土规划向中长期计划推荐建设项目，国土规划有必要进一步完善建设项目的规划，我们设想可以从下列方面着手：

一是建设项目的提出要看得远些。要从区域经济远景发展的要求出发，除提出近期、中期的建设项目以外，还要提出远期应当建设的项目，同时要考虑近期、中期、远期项目之间的协调、衔接，不能局限于目前的财力、物力和科技水平，要有长远发展的预见性，这样才能防止失误。

二是在编制国土规划的同时，要对一些重大的国土开发整治项目进行超前期研究，为今后立项提供依据。项目的超前期研究应当着重从以济发展和环境整治的要求出发，分析项目成立的必要性、可能性以及项目建成后的效益，还要考虑需要配套解决的问题。

三是要建立国土开发整治项目库，成为规划内容之一或作为规划附件，这是提高规划的可操作性的重要途径。建立项目库的要求除了对项目成立的必要性进行概述外，还对建设条件、时序、投、效益作简要的分析。

四是注意项目的多方案比较。建设项目可能是多方案的，在确是某个项目的时候要分析是否有多种方案，要对两种以上的方案进行综合比较和优选。

四、协调经济发展和人口、资源、环境之间的关系

协调经济发展和人口、资源、环境之间的关系是国土规划的基本任务。江苏的人口、资源、环境问题尤其突出，这正说明我省开展国土规划的必要性。我们在编制规划时十分重视这方面的问题，在总体上提出了方向、原则和具体目标。

在人口方面，江苏是人口大省，人口密度居全国各省、区之首，因此控制人口发展是一个严峻的任务。国土规划从这一要求出发，把严格控制人口增长作为一个主要目标。提出到本世纪末，人口总数控制在7400万人以内，年自然增长率为11%。比“七五”期间降低了2-3个百分点。低于全国的增长率，也低于多数省区的增长率。从执行情况来看，这个目标也是可行的，1991年人口自然增长率为10%。这个目标的实现对缓解我省人口、资源、环境之间矛盾具有重大的意义。

在资源的开发利用方面，提出了在加强自然资源开发利用的同时，也要强化有效的保护。规划提出在开发后备土地资源、加强土地复垦的同时，要严格保护耕地，建立农田保护区，规划今后十年每年新垦、复垦耕地18万亩，非农业占用耕地控制在2%。以内，使2000年耕地总量保持在6800万亩以上，以缓解人口、粮食、耕地之间的矛盾。在矿产资源的开发利用方面，提出对矿产资源综合利用、规模开采、提高回采率等开发方向，以提高利用效益和节约资源。在规划开发水资源的同时，提出了节约用水的方针，在淮北地区提倡发展节水农业，提出在苏、锡、通地区要控制地下水开采，防止因过量开采地下水引起地面沉降。规划在勘查基础上，对长江口岸线和海岸港口资源，在提出近期内开发利用主要区段的同时，对具有重要开发价值、但近期内无力利用的岸段提出了保护意见，对不稳定的长江岸段提出了整治措施，还建议建立长江保护法规。以上规划的实施将会进一步扭转过去在资源利用方面的乱占滥用、破坏浪费等不合理的现象，使之走上合理利用和有效保护的轨道。

环境整治也是规划的重点。多年来环境问题日积月累，不可能在短时期内一下子解决。规划提出，一方面在经济建设的同时，要采取措施控制环境恶化；另一方面要进行重点整治。规划突出了大江大河水害的治理和主要水域及重点城市的环境治理，使得在总体上扭转我省环境恶化的趋势，在局部地区和某些方面得到改善。

上述规划意见的实施，将使我省人口、资源、环境之间矛盾激化的趋势得到缓解，为社会经济的发展创造有利条件。

人口、资源、环境问题是当今世界的共性问题，受到人们的普遗关注。目前我省经济发展已进入高速增长阶段，从发展趋势看，人口、资源、环境的压力仍然很大。今后国土规划修订时，要针对我省的具体情况，逐项提出规划要求，并在此基础上，制订专题规划。一是继续加强人口发展规划，严格控制总量，普遍提高质量，制定迎接人口老龄化的措施。二是把改善环境质量提高到更重要的位置。一方面切实采取措施保护生态环境，另一方面要重点整治工业发达地区和城市的环境，要确保国家重点风景旅游区的环境质量。此外要继续花大力气治理水害，解决后顾之忧。三是对土地、水、矿产、岸线、旅游等资源的开发利用进行动态跟踪，并制定相应配套法规。&  203

（作者：王武龙 丁镜熙   江苏省计划经济委员会）