杨志明 邓鸿璋：实施国土规划，振兴国民经济——湖南省国土规划工作回顾与建议时间： 2021-10-09信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：杨志明 邓鸿璋　责编：qgy

加强国土开发整治和国土管理工作，是八十年代初，党和国家出的一项重大战略决策。十多年来，全国各地做了大童的国土开发整治工作，近几年又切实加强了国土管理，对振兴经济起了很大作用。为了把今后的国土规划和开发整治工作搞好，结合湖南省过去工作实际，对今后的工作，谈点粗浅的看法。

一、国土规划是国民经济的基础性工作，国土工作要抓住这个龙头

国土规划属于长远规划性质。地区的国土规划是以一定的地域为对象，以资源的综合开发、生产力的总体布局、环境的综合整治为内容的区域规划，它是国民经济中长期计划的重要前期工作和基础工作。开展国土规划的目的，在于求得规划区内的经济发展获得最佳的经济效益、社会效益和生态效益。使经济的发展与人口、资源、环境相协调，为国民经济中长期计划提供科学依据，为地区的开发编制建设蓝图，从根本上为协调地持久地发展我国经济和四化建设服务。
回顾我省国土规划工作，经历了认识、实质、深化、提高的过程。我们在省委、省政府领导重视和国家计委国土地区司直接指导下，从1982年建立省国土委员会及办公室后，1986年底全省县以上各级人民政府成立了国土管理局，将国土规划工作正式纳入议事日程，从资源考察入手，围绕国土规划开展了各项工作。经过九年多的努力，开创了国土规划工作的局面，为深入开展这项工作奠定了基础。

国土规划工作，从1984年至1990年，先后动员全省各类专业干部数千人，完成了湘江干流规划、湖南省洞庭湖区开发整治规划，湘西土家族苗族自治州和湖南省及十二个地市国土综合开发整治规划的编制工作，共取得七十八项成果。与此同时，我们还组织编制了湖南省国土总体规划纲要；配合水利部长江流域规划办公室修订了“四水一湖”规划；参加了国家计委组织和领导的湘赣粤交界地区国土综合开发规划的编制工作。目前，正在积极着手开展《株潭区域规划》的准备工作。

通过多年工作实践，我们体会到国土规划是国土工作的龙头，国土工作的开展，要紧紧抓住国土规划。同时我们还体会到，要编制好国土规划，需做好以下几方面的工作：

第一，要切实加强领导。编制国土规划，领导重视是关键。如1985年3月，国务院批转国家计委关于编制全国国土总体规划纲要的通知下达后，我们及时向省政府领导作了汇报，由省政府领导出面召开会议，布置任务。省直各有关部门积极配合，不到一个月时间，编写出《湖南省国土总体规划纲要》，按时完成了国家计委下达的任务。又如，1988年开展全省国土规划时，由省政府秘书长出国主持召开动员大会，在规划工作全面铺开以后，省政府三次发文督促各地州市开展规划工作。省委书记熊清泉同志对规划工作很重视，强调省地两级主要领导要进入规划“角色”。由于省委、省政府领导对规划工作重视，各地州市和省直厅局领导对这次规划亦都非常重视，既挂帅，又出征，有的地市还把这次规划作为本届政府的政绩列入议事目程。1990年5月湖南省国土规划在北京评审时，省委副书记孙文盛、副省长汪啸风都参加了会议，并由汪啸风同志代表省政府汇报，孙文盛同志在会议结束时讲了话。由于国家计委国土地区司对这次评审的高度重视和大力支持，湖南国土规划在评审中获得了较高评价。我们认为，我省国土规划之所以能顺利完成，是与各级领导的重视和支持分不开的。

第二，要组织强有力的规划班子，充分运用社会科技力量。湖南省国土规划与湖南省国民经济与社会发展2000规划是同时进行的，省里成立了规划协调委员会。为了编制好国土规划，成立了国土规划办公室。主任、副主任由省国土局、省计委、省统计局、省社会科院等单位的领导同志担任。在办公室下设总体规划组、专题规划组、地市规划组、数据模型组、经济区划组、秘书组等。省直各厅局、各地州市也都成立了规划办。由于各级建立了强有力的规划班子，规划工作进展顺利。同时，我们在开展各类规划工作中，都组织了大专院校和科研单位的科技人员参加，这部分人员，专业熟悉，对国土事业热心，又比较超脱，在完成规划任务中，发挥了积极作用。

第三，抓好规划试点，取得经验，再金面铺开。湖南省国土规划，1985年，首先在湘西土家族苗族自治州进行地区级国土规划试点工作，并且确定州、县（市)两级国土规划同步进行。经过全体规划工作人员一年零四个月的努力，到1986年10月，州、县(市)两级国土规划顺利完成。同年11月召开评审鉴定会时，评委一致认为：湘西自治州的国土规划，达到了基层国土规划的较高水平。此后，郴州地区于1987年3月，又开展了国土规划与经济科技社会发展规划结合编制的试点工作，经过一年零三个月的紧张工作，完成了《挪州地区国土规划综合报告》和17个行业组成的《都州地区国土规划报告集》，以及《地图集》、《项目集》和《数据集》。1988年6月在长沙，经省科委、省计委、省国土局组织鉴定，《规划》被认定达到了国内同类规划领先水平，我们通过两个规划试点工作，摸索了一些开展国土规划工作的经验，在此基础上，于1988年上半年正式开展全省的国土规划工作，总体规划、行业规划、专题规划、地市规划基本上是同步进行的，经过全省各级领导、专家和实际工作者两年的通力合作和共同努力，圆满地完成了编制全省国土规划任务。

第四，因地制宜，实事求是，突出经济中心，使国土规划与国民经济和社会发展中长期计划相衔接，具有可操作性。

第五，实行课题责任制，定任务、定时间、定标准、定责任、定经费，奖罚分明。既有效地保证了课题质量，也保证了按时完成任务。

第六，在编制规划方法上，采用传统和系统工程相结合的方法，进行分析诊断，做到定性准确，定时有据。

二、国土规划要注重成果质量，搞好规划与计划衔接，为发展区域经济服务

近两年来，国家计委对地区经济发展和区域规划工作十分重视，曾先后在东北、西北、西南及华南、华东等地召开一系列会议，研究全国的经济发展布局、地区经济发展和区域经济规划问题。国务院副总理、国家计委主任邹家华同志，在上述的一些会议上有许多重要讲话。关于全国经济发展布局问题他谈到：我国是一个大国，全国经济应该是一个全门类和全方位的经济体系，不能过于偏重某个产业和搞成偏向型经济体系。从我们的实践来看，全国经济布局要注意解决好两个问题：一是要发挥中央和地方两个积极性，二是要进行新的布局时，既要按照资源与市场的情况，把布局进一步展开完善，又注意原有的布局基础。又说，区域经济在我国的经济体系中，是一个十分重要的层次。区域经济规划，要从较大的范围统筹考虑，解决一些制约区域经济发展的共性问题，解决能够促进区域整体优势发挥的问题。制定规划，一定要考虑实施的能力与条件。小平同志讲，能快则快，这就是说，要有效益的快，如果不顾条件，则会欲速而不达，这是规划中要注意研究的问题。当然，要积极准备和创造条件。我们领会这些讲话的中心意思是说，地区经济发展要实事求是的制定区域规划，制定的区域规划是要实施的，要有可操作性。从我们湖南省编制的国土规划情况来看，规划可操作性问题是注意了的，我们从全省的国土规划编制工作一开始，就强调注重成果质量，并专门分别制定了省国土规划和地州市国土规划验收标准(各有六条)，要求省直有关部门和各地州市、依照验收标准并结合各自的实际情况，编制出高质量的规划来。规划编出后，要求各行业、各部门对各项成果分别组织有关领导和专家进行反复论证，并逐个进行评审。在些基础上，由省国土规划办公室组织验收。对不符合要求的，坚决返工或修改，直到符合标准为止。如长沙市对国土规划成果，提出了过“五关”的要求，即提交的规划要经部门领导、战线领导、专家、市长办公会议、“四大家”(市委、人大、政府、政协）领导审查同意才算合格，像长沙市这种成果审查程序，各地、各部门都有类似的具体规定。

我们在注重抓好规划成果质量的同时，还注意搞好规划与计划衔接，确保规划的实施，为发展区域经济服务。众所周知，国土规划的实施是通过国民经济和社会发展计划来实现的。为了使国土规划更好地与国民经济和社会发展计划相衔接，我们要求各部门、各地市在编制国土规划时，一方面要突出国土规划综合性、战略性、地域性的特点，强调国土规划要围绕经济建设的战略目标，在摸清资源“家底”的基础上，从当地实际情况出发，扬长避短，发挥优势，协调条块分割的矛盾，形成合理的经济区域和经济结构；另一方面强调国土规划要确定一批建设骨干项目，待条件成熟时，将这些项目纳入到各级的经济和社会发展计划中去。我省省级综合开发整治规划确定了801个项目，其中重大项目70个，到目前为止，已有石门火电厂、长石铁路、江垭水电站、茶山坳盐化工基地等重大项目得到了中央有关部门的认可，有的已签订了建设意向协议书。国家计委和中国有色总公司对我省柿竹园多金属矿的综合利用非常重视，已纳入科研开采课题，成为中央与地方联合开发的采矿工程项目。规划的其他一些项目也将分期分批逐步纳入国民经济和社会发展计划。为确保国土规划所确定的一部分项目纳入全省“八五”计划，根据省计委的要求，我们派员参与编制“八五”计划。湘西土家族苗族自治州国土规划提出的到2000年各类建设的500多个项目，已有114个列入全州“七五”计划，83个列入“八五”计划。同时还整理了112个项目的专题论证材料，建立了项目库。在列入五年计划的项目中，属省、州安排投资在500万元以上的19个重点项目，有的已建成投产，并取得较好的经济效益。株洲市国土规划确定在2000年前实施的178项重点建设项目，目前已建成或基本建成的有株洲湘江大桥、株洲微波通讯大楼、株洲电力机车厂扩建工程、市煤气工程以及商品粮、油、林、果、瘦肉型猪基地等34项；正在组织实施的有河西高新科技开发区、株洲铁路枢纽工程、320国道扩改工程、永利港千吨级码头，25万吨尿素扩改工程、汽车中心站等19项。另外还有98项重点建设项目已分别列入市国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划。郴州地区国土规划提出开发项目400个。到1989年底止，已有250余个项目具备分期实施的条件，已列入计划并开工建设的有124项，有的在进行前期准备工作。怀化地区国土规划提出重点建设项目207个，一般开发性项目349个，截止1990年上半年，已经或正在实施的项目有117项，占规划数的21%强。岳阳市、邵阳市的国土规划，与国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划衔接的很好，一些大的建设项目都纳入了计划，并在组织实施。

国土规划与国民经济和社会发展计划之所以衔接的比较好，主要是各级计委加强对国土工作的领导，在开展国土规划时，与国土局密切配合，做到共同部署、共同研究、共同检查、共同实施。

三、对今后深化国土规划工作的几点建议

总结工作的目的是为了总结经验，指导今后的工作。我省国土规划前段虽然做了一些工作，取得一些成绩，但与国家计委当前开展区域经济规划的要求，与振兴湖南经济的要求有一定的差距，与各兄弟省、市的国土规划工作相比也存在着差距，但是我们有信心迎头赶上。我们决心在中央二号文件和小平同志南巡时重要谈话精神指引下，积极工作，奋力进取。今后国土规划工作如何深化的间题，我们有几点建议。

（一）要大力宣传国土规划工作

近十年来，全国和各兄弟省市围绕四化建设，做了大量的课题研究和国土规划编制工作。宣传报道也搞了不少，无疑这对教育人们珍惜国土资源、保护生态环境起到了积极的推动作用。但从现实生活中我们看到，还有相当数量的人国土意识不强或者不太强，突出表现是反映在工作上的短期行为，对长期性质的宏观国土规划重视不够，不了解国土工作的内容和国土规划的作用等。针对这种情况，国土规划的宣传工作必须大力加强，以适应国家对不同的经济区域进行规划的要求。

（二）国土规划工作要争取领导重视，纳入各级政府议事日程

随着经济和计划体制改革的深化，国家计委要从分投资、批项目、定指标、转向注重研究经济和社会发展战略，重大方针政策，加强宏观调控。并确定从1992年开始，要同有关省、区、市一起，重点研究全国七个区域经济发展规划。因此，今后国土规划的任务是相当繁重的，国土部门要向各级政府多请示，多汇报，争取领导、争取支持，使国土规划工作摆上位置，纳入各级政府的议事日程。同时，也希望国家计委国土地区司加强对国土工作的指导。多开一些业务性会议，多发一些资料、多组织一些国内外考察活动，借鉴经验，促进工作。

（三）加强国土法制建设，确保国土规划顺利实施

当前，国土规划工作在全国已经普遍展开，国土规划的实施工作也程度不同地在进行，总的情况是好的。但由于国家计委拟定的《全国国土开发整治条例》、《计划法》尚未批准执行，许多省市上报国务院审批的国土综合开发整治规划尚未批复，地市报省人民政府审批的国土综合开发整治规划多数亦未批复，因而国土规划本身现在还缺乏有效的法律性。要深化和实施国土规划，国土法制建设工作需大力加强。今后某些重大建设项目和开发整治工程的前期论证、设计审查等工作，国土部门的同志应参加，而且要形成一种制度。

（四）建立健全国土机构，成立实施《规划》专门班子

我国从八十年代初着手开展国土工作，经过十多年的时间，全国省、自治区、直辖市一级，国土管理机构都已普遍建立起来，地、州、市及其以下的管理机构，有的省成立了，多数省是不太健全的。科研单位如国土规划院、国土规划研究所大部分省市尚未成立。在当前加强区域规划研究的形势下，建立健全国土机构是十分必要的。在行政管理机构方面，地、州、市一级要设立国土科，县、市一级设立国土股。在科研机构方面，省、市、自治区一级，应成立国土规划院和国土规划研究所。

由于实施国土规划是项长期而艰巨的工作任务，必须要有一个常设的专门机构为政府协调和综合平衡各方面工作，掌握实施动态，定期向政府、人大汇报，收集保管资料，开展咨询，与国土行政管理部门组织有关人员对所属区域战略性课题与重大建设项目进行论证研究，并根据不断变化的情况，适时对规划进行修订、补充和完善。为此，省、地两级应成立实施规划专门班子，以利国土开发整治规划的实施。

（五）培养国土规划人才，巩固、发展、壮大规划队伍

国土规划旨是在协调经济发展与资源、人口和环境之间的类系，但是它们相互间都是不断变化的动态因子。因此，国土资源调查和国土规划是一项长期的、滚动式的、越做越细的基础工作。要做好这项工作，使国土规划起到宏观调控的作用，成为中长期计划的科学依据，必须加强人才培养，通过执行政策，调动国土人员的积极性，巩固、发展、壮大国土规划队伍。

（六）设立国土开发整治专项基金

国土综合开发整治规划重点项目的实施，需要大量的资金。因此，设立国土开发整治专项基金显得尤为重要。建议在中央和地方财政中，分别建立国土开发整治诱导基金。诱导基金可由各项资源税收入、优惠信贷资金和财政预算各核拨一定的额度组成。开始时，诱导基金额度可占国民收入的千分之一，以后视基金运转和开发整治项目的效益情况再逐步增加。诱导基金可由建设银行按专项款进行管理。一222-

（湖南省国土管理局)